澳大利亚VoIP管制经验：可规范可控

作 者：工业和信息化部电信研究院政策与经济研究所 张丽
澳大利亚通信和媒体管理局(ACMA)对VoIP业务有一套完备的监管框架。在澳大利亚，VoIP服务提供商被看作是运营服务提供商(CSP)的一种，VoIP提供商通过电信网络(ADSL、cable、无线)向用户提供服务。与基础电信运营商一样，VoIP提供商应当遵守澳大利亚相关法律法规，履行相关法定义务。目前，澳大利亚VoIP提供商超过269家，约三分之二针对住宅市场。
细化VoIP义务
当前澳大利亚对VoIP业务的管制主要集中在第二、三、四类，即与PSTN网互联的IP电话，将其纳入到传统电信监管框架中，逐步施加类似传统话音业务的要求。ACMA对VoIP的监管重点集中在准入政策、接入紧急呼叫服务、码号资源管理、本地号码携带、用户服务保障(CSG)要求等。
1.准入政策
在市场准入方面，ACMA实施较为放松的管制，不要求VoIP提供商获得许可证除非他们打算拥有“网络单元”。网络单元包括有线线路连接(如铜双绞线、同轴电缆或光纤电缆)和无线电通信设施。
2.接入紧急呼叫服务
澳大利亚政府高度重视VoIP接入紧急呼叫服务。早在2002年ACMA就发布了《电信(紧急呼叫服务)决定》，并在随后几年里对该决定做了多次的修订。2010年10月28日，ACMA发布了新的《2011年电信(紧急呼叫服务)修订决定(第一版)》草案，进一步修订了《2009年电信(紧急呼叫服务)决定》，对VoIP业务接入紧急呼叫服务做了详细明确的规定。
新决定规定，VoIP提供商必须免费接入紧急呼叫服务，呼叫号码为000、112或106，其中，000为第一紧急呼叫服务号码，112和106为第二紧急呼叫服务号码。000和112用于普通人群手机发起的语音呼叫，106用于耳聋或听力/语言障碍人士发起的文字呼叫。该决定主要应用于拨打到PSTN网的第四类VoIP双向呼叫服务和第二类VoIP外呼服务，其中，第四类VoIP必须无条件接入紧急呼叫，第二类VoIP也应尽可能接入紧急呼叫。
3.码号资源管理
VoIP业务的开展离不开码号资源。第三和第四类VoIP业务(从PSTN网呼入到互联网)需要分配电话号码确保呼叫能准确路由，而第二类VoIP业务(从互联网外呼到PSTN网)则需要分配电话号码确保能让接收方识别。澳大利亚通信和媒体管理局通过制定《1997年电信号码计划》，并发布《指南》，明确了各类VoIP业务所对应的号码。
4.本地号码携带
澳大利亚通信和媒体管理局明确用户转换VoIP提供商时仍可以继续使用原来的电话号码。2008年4月16日，ACMA将本地号码携带列为当年的重点监管要素，以更好地促进竞争和提高用户选择权。
5.用户服务保障(CSG)要求
ACMA规定，为住宅和小企业(最多5条线路)用户提供标准电话业务的服务商应满足CSG所确立的连接和修复时限标准要求，除非他们有适当的用户减免或豁免。由于VoIP业务本身的通话质量通常达不到传统电话质量，ACMA认为VoIP提供商可以适当使用用户豁免，但前提仍需要尽可能满足用户服务保障。
可分步纳入电信管制框架
目前我国对VoIP的管制采取严格管制、谨慎对待的态度。除了PC-PC完全基于互联网的 VoIP已全面开放外，其他需要与PSTN网互联的VoIP(包括PC-Phone、Phone-PC、Phone-Phone)定位为第一类基础电信业务，现阶段只有基础电信运营商有权运营。其中，PC-Phone模式的网络电话只有中国电信和中国联通的四个试点(深圳、上饶、长春、泰安)有牌照，只有这些试点才是合法的。但是，IP化是未来电信网发展的趋势，基于IP网络的语音服务必然会代替基于传统电信网络的语音服务。因此，逐步开放VoIP也是我国电信行业发展的必然趋势。
虽然我国国情和澳大利亚有所不同，但澳大利亚VoIP的监管体系为我国VoIP提供了很好的借鉴意义。首先，以积极的心态面对VoIP发展，将VoIP逐渐纳入电信管制框架中，在市场准入、紧急呼叫、码号资源管理、消费者保障、执法监听等方面制定完备的监管体系，使VoIP的监管具备一定的可规范性；其次，以码号资源管理作为VoIP分层次管制的有效手段，制定符合我国的码号分配政策，既方便用户识别VoIP业务，又便于监管者根据码号情况溯源；最后，采取分阶段开放的原则，制定计划开放的具体时间表，给传统电信运营商一个转型的时间，控制好 VoIP业务的发展速度，避免VoIP业务在短期内“一哄而上”，对电信行业造成过大的冲击。