导火索：VoIP引发语音管制体制变革
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毫无疑问，VoIP将带来新的运营模式和网络管理形势，下一代语音服务必须遵循与现在不同的管制框架。通过深入研究，我们认为，这种管制框架将是基于网业分离前提的分层管制结构。
运营走向网业分离
“网业分离”情形在互联网业务中已经大量存在了，然而目前语音业务仍然处于网业合一的情形。
传统PSTN语音服务，物理线路是服务的一部分，只有铺设了物理线路，用户才能享受服务。VoIP颠覆了这一概念，为了运行VoIP，运营商不需要拥有网络。与此同时，拥有网络的垄断并不意味着拥有对业务的垄断，网络将和业务相分离。
在“网业分离”的情况下，传统的网间结算体系将受到一定的冲击，甚至将不适用，这主要是因为互联网的开放特性。有一句形象的比喻是：“电话网是‘先买票后进门’，而互联网是‘先进门后买票甚至不买票’”。没有网络资源的VoIP运营商可以通过在互联网上非法架设网关、网守等设备的方式，来开展VoIP语音业务，但却可以不向建设互联网基础设施的主导固话运营商交纳任何补偿费用。
管制结构由纵向变横向
传统的电信管制模式是基于纵向分类的，首先基于不同的信号传输物理介质进行分类，比如有线电话网络、无线电话网络、广播电视网络、有线电视网络等等，由于各网络传输的业务或应用比较单一，所以以此分类为基础，分别对基于该网络的业务进行管制。这种传统网络的管制方式被称为纵向管制模式。
随着互联网以及下一代网络的发展，数据网与通信网出现技术和业务上的融合趋势，纵向管制模式越来越不适用，甚至阻碍整个行业的发展：由于数据网和数据业务统一各种电信业务逐步明显，用户可以通过不同的物理介质使用不同的业务成为可能；在以Internet为中心的环境下，给用户接入一种平台，就可以提供各种不同的业务，包括语音、数据、视频等等；传统模式只适合垄断条件下的管制情况，忽视了竞争环境的变化。现状和传统情况的差异逐步拉大，管制机构必须重新考虑这种网络和业务不再一一对应的现实，改善管制模式。
这种业务和网络逐渐分离的方向，为新的管制模式提供了可能性。
关于下一代网络，无论从技术趋势上看，还是市场成本竞争上看，都有两个特点：网络融合与全IP化。而这种融合与IP化的趋势，导致了网络结构和运作模式的演变，粗略的可以描绘成如图所示的横向分布的形式，分为内容、平台和基础网络三个层面。
VoIP将跨越两个管制层
VoIP是下一代网络的一个业务模式，是融合和IP化的需求产物。一旦VoIP定位于替代传统语音服务时，就仍需要继承语音服务所拥有的属性，这种意义上的VoIP，就是要在NGN的可控网络基础上继承下来的服务；但是它所面对的管制又将是针对IP网络的管制体系，而区别于目前大多数的基于传统语音网络的语音服务的管制框架。
由于VoIP的业务模式是涉及到此图中的平台和基础网络两个层次的组合，因此VoIP不再是在互联网模式下，基础网络上的单一层次的管制问题，在管制上有一定的灵活度。
当然，各个国家的通信基础设施进化以及管制体制的更新都是一个相对缓慢的过程，因此要明确国家当前通信产业发展和管制发展的阶段，对VoIP的管制要分步骤进行，引导VoIP在IP网络的语音服务的定位下，以健康的商业模式快速发展。运营商也要对此未雨而绸缪。
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