电改争议不断 政府、电网公司想法各不同

电改已经走过了10个年头，但是至今电改的路径仍备受争议。

2012年年底，部分发电公司和国家电网都在举行电改10周年(也即公司成立10周年)的庆祝活动。同时，专家们一整年都在探讨电改的成绩和缺陷，为可能的再次改革出谋划策。

改革的信息一再被释放出来，而经过10年改革的漫漫长路，电力行业的情况已今非昔比。一方面电力行业取得了非常大的成绩，另一方面也积累了许多矛盾，迫切需要调整以适应经济发展的前景。

厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为，电力行业面临的形势已经与此前大不一样，需要重新调整电力体制改革的思路，保证电力行业可持续发展，保证电力企业的效率。

电力行业纠结成绩单

电力体制改革，都要从2002年的电改“5号文”说起。2002年国务院下发的《电力体制改革方案》，被称作电改“5号文”。

彼时的“5号文”，提出政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网五大任务。

以今天的标准对照“5号文”衡量，流行观点认为，改革成果并不突出，呈现出：政企分开不到位、厂网分开不彻底、主辅分离依然垄断、输配分开停滞、电网统购统销、调度不独立、直购电交易有限、监管不力等一系列问题，依然无解。

电监会总工程师孙耀唯在中国社科院主办的财经战略年会论坛上也表示，电改以来只有厂网分开执行得最好。主辅分离、输配分开、竞价上网等执行得并不好。

不过，2002年以来，从电力投资和满足经济发展所需电力而言，却是另一番景象。

国家电力公司在2002年前发、输、配、售垂直一体化运营，高度垄断的局面被打破。电网侧沿袭了自然垄断，但在发电侧已形成竞争性市场。

2002年全国装机3.57亿千瓦，而截至2011年底全国发电装机达到10.56亿千瓦，2012年预计超过11亿千瓦，年均新增发电装机容量7700万千瓦。

华电集团政法部主任陈宗法在一篇文章中总结说，2002年以来的发电装机年均新增容量，是2002年以前53年平均新增容量的11.6倍。

同时，我国先后成为世界第一的水电、风电、发电量大国，实现了全社会电力供需平衡，解决了电力缺口问题，电网建设也取得了进步。

所以说从不同的角度观察，对电改10年往往会得出不同甚至截然相反的结论。而电力行业本身也有着诸多怪现状。

在电力装机容量增长的同时，2008年以来，随着煤炭价格的上涨，电力企业连续亏损，陈宗法称高峰时期电力企业亏损超过900亿元，火电投资增幅持续下滑。

煤电矛盾还造成各地不时出现电荒，随着新能源电力的发展，一些新问题也被认为是电力体制改革不彻底所造成的，比如“弃风”、“弃光”、并网难等。

随着电煤市场化改革，煤炭市场逐步市场化运行，电力体制改革再次成为舆论焦点。

争议改革路径

电力体制需要改革，不然即使在煤电关系中，也会随着煤炭价格的波动造成新一轮煤电冲突，改革成为共识。

但在怎么改的问题上，各方却有着多种意见。林伯强认为，电改“5号文”提出的改革，难以有效推进。他表示，有研究者一直在进行相关研究，探讨“换种思路”推进电力体制改革的可能性。

林伯强评价说，别看那么多细节，只看如今尚没有形成真正的电力市场，不能发挥电力价格的调节作用，就可以判断电改的成效如何了。

而大部分专家则认可电改“5号文”的思路，认为应该继续沿着市场化方向推动电力体制改革。国家发改委在关于电煤市场化改革答记者问时，称“下一步还要抓紧研究涉及面广、影响大的电价形成机制和电力体制改革、煤炭期货市场建设及铁路电煤运输市场化改革等重大问题，成熟以后适时推进，逐步从根本上理顺煤电关系”。

显然，电力体制改革也已经在下一步改革议程中。归纳起来，一种观点是要继续加快深化电力体制改革，实行输配分开、电网调度独立，建立独立、公开、受监管的“输配电价”制度。

还有一种观点认为，要立足国情，不照搬国外模式，反对以全面拆分和私有化为导向的改革，坚持“输配电一体化、电网调度一体化”，加强监管。

国务院政策研究室副司长范必发文呼吁说，有必要启动新一轮电力体制改革。能源研究会则就具体方案选择开列了诸多路径，以避免改革阻力，以增量改革逐步推动电力体制改革。

不过，就2013年电力体制改革的前景，目前仍没有定论。大用户直购电、发电成本监管等则已由电监会默默推动。

直购电一旦占到社会用电量的一定比例，也将改变目前电力格局。如果2013年电力体制改革会重新启动，那将不是2013年一年的事情，将关乎未来电力发展的趋势。

输、配电能不能分?

电改十年，容易的都改了，没改的都是难啃的“硬骨头”。围绕铁板一块的国家电网，许多人就像对待一位手术台上的重病患者一样，与医生沾点边的都手里捏着把手术刀，但如何手术，其实他们心里并没底。

“5号文件”的一个基本思路是对中国电力行业实行产业流程的纵向拆分，在发电、输电、配电、电力辅业等不同产业环节分别打造独立的市场主体，形成多元竞争格局。在厂网分开、主辅分离之后，人们不约而同将目光齐刷刷地锁定输配分开。但现实中的难题，却超乎当初电改设计者的想像。

电网垄断有其自然属性?

所谓输配分开，就是将输电和配电环节从资产、财务和人事上分拆，输电环节由电网管理，而售电环节，将把地方供电局改组为多个独立的法人实体，再辅之以购电大户与电厂签订直供合同，把配电网的建设运行下放地方。未来电力改革是坚持输配分开，还是输配一体，加强中间监管?国家电网公司总经理刘振亚在《中国电力与能源》一书中首次公开表态，认为“应坚持现有输配一体化、调度和电网一体化的格局”。有关电网自然垄断属性的概念被频频提起。

国家电网公司发展策划部副主任张正陵说，当初设计无非想在电力市场形成多个买方，多个卖方。改革是为降低电力供应成本，让百姓用到更低价格的电，然后就是提高效率，提高电力系统的安全。

“但输配分离的目标是什么?我认为，输配分开恰恰会提高电力成本，也不会解决电力中间成本问题。现在无非是想把电网运行的成本透明化，我不反对。但电力物理垄断是不可避免的，如果打破这个垄断一定是低效率。而且，不可能形成多个卖方。如，在北京西城区，只会有一个西城区供电公司。我们不认为电网不透明，缺少监管。电监会要求我们所有做的，我们都做到了。如果指责电网不透明，矛头应指向监管者，而不是被监管者。”张正陵说。

一位不愿透露姓名的大型发电集团人士说，按过去设计输配分开，搞大用户直购电试点，但现在看来难度很大。国家电网想搞成全国一两张网。如，山西的电力现在只能上国网，而输配分开后可以选择上哪个网。输电是垄断的，但几个省交界的电厂可以有选择。

谈到对输配分开的看法，山东电力集团发展策划部规划一处处长牟宏说，电网是一个整体，不同电压等级需要统一协调，就像一家中有总闸和开关。必须统筹规划，规划是要各级电网统一协调发展，否则电网安全运营与运营效率有问题。

对此，湖南省电力公司交易中心主任李湘祁也表示，他不认为是电力垄断市场，而是一体化经营。“我们没有用垄断做一件坏事，如果说电网垄断了市场，但也垄断了所有风险，承担了更多责任。用电紧张时，发电企业可以停机，要求政府涨价。而一旦停电，所有矛盾全部集中到电网公司。去年，湖南就出现农民因停电，来砸变电站的事。”

李湘祁说，对于输配分开，政府与电网有不同想法。在发达地区，政府愿意分开，因为配电有效益。但在湖南中部或西部困难地区，边远地区配电需要城市中心地区给予补贴，如果边远地区独立配电，连生存都有问题，谈何保障居民用电。电监会此前调研发现，发达地区可以，而欠发达地区不可行。输电简单多了，真正困难矛盾都在配电环节，电费难收，服务难搞。

输配分开初期设计过于理想化?

现实表明，电力体制改革不是一蹴而就的事，尤其是在当前整个电力供应依然紧张，电力企业经营普遍困难之时。电力体制改革要服务经济发展大局，不能就电力行业说电力。容易改的都改了，现在剩下都是难改的东西。许多人开始怀疑当初电改路线设计的科学性。

湖南省电力公司副总经理王平认为，电改有些设计在中国过于超前，当前并不具备输配分开的条件。目前，国网承担了大量社会责任，如农网改造是赔钱的，一旦交给市场化公司运作，可以不会去积极履行社会责任，而政府可能根本管不了这些末端企业。

国家发展改革委能源研究所原所长周大地坦言，输配分开在国际上差别很大，电改当时设想是，电网只管远端输电，到城市配电分开。但从技术上讲，配电不可能很多家。有些国外配电公司只是一个营销公司，设施还是一家，但推销的是多家，相当于一个批发商，多个零售商。大用户可能有点选择，而小用户用不着选择。

“我不知道为什么要输配分开?想解决什么。”周大地说，就目前这种发电制度，所有发电公司没有经济效益。上级要求保供，城乡实现同网同价。有些农村那么远，甚至十几户也要架电。现在，煤价变化差异大，如果完全搞市场经济，现在很难做。供电永远不短缺是可以的，而现在有时电力还不够，怎么可能让电不上网。“输配分开原来设计太理想化了。如果把电网拆成七八块，电网间互相调电又是难协调，更乱。现在的情况是，没有系统的分析，老想动手术。不能随便谁出来叫唤，就赶紧改。”

长沙理工大学副校长叶泽认为，电力市场是非常特殊的商品市场，不能简单套用一般商品市场理论、模式和规则。电能的产、输、配和用环节具有同时性，发电生产能力调整和用户需求响应的技术及成本限制，导致电力市场短期均衡不能像一般商品市场一样完全通过价格机制实现。因此，微观经济学不能完全有效指导和解释电力市场。正是由于这个理论缺陷的存在，使世界各国电力市场呈现多样性和电力市场改革表现出差异性和复杂性。

鉴于电力市场在市场主体、交易品种、市场模式和交易规则等方面的特殊性，叶泽提出借鉴美国模式，搞自然发育式市场改革。把南方电网和国家电网的几个区网合并，成为国家输电公司;把配电资产交给地方政府管理，成立省级供电公司，资产下放给省国资委;把电价审批权下放到省级政府。在这一模式下，国家管政策引导，改不改由省级政府来决定。把市场主体构建起来后，由各地自主选择，就像内蒙古的多边交易。

到底该不该拆分国家电网?

尽管对于输配分开，业内专家有不同看法，但今年4月底，国家电监会政策规划部主任、电力体制改革领导小组办公室副主任王强公开表示，下一步电力体制改革的工作重点将是“稳妥实行输配分开”，输配合一的体制已经成为制约各项改革推进的主要因素，输配环节的分开工作已正式提上议事日程。

湖南省经信委副主任杨晓晋认为，从电网来说，在主辅分离的基础上，配售分开是有必要的，不进行输配分开，就没有办法准确核算电网的真实成本，也就没有办法制定合理的输配电价，也就谈不上所谓的电价改革;但由于电网仍处于自然的垄断地位，市场机制是下一步改革的核心和关键。

电价始终是牵动电改的牛鼻子，电价机制的改革，将左右电改的成败。日前国务院批转了国家发展改革委《关于2012年深化经济体制改革重点工作意见》，其中两次提及“输配电”，一是提出“稳步开展输配分开试点”，二是要求“开展竞价上网和输配电价改革试点”。

电监会高级工程师吴疆认为，由于改革不到位，目前中国电力行业的竞争格局显著失衡。与多元竞争的发电环节相比，集中度过高而透明度不足的电网环节由于竞争不充分而投入产出效率显著落后;反过来，由于占据了过于优势的市场地位，电网环节自身的效率进步也受到阻碍。一是市场交易格局不平衡，电网企业在电厂并网环节独家买电、而在供电服务环节独家卖电，拥有并不对等的优势地位，构成了对其他市场主体的不公平竞争格局;二是行业权力格局不合理，由于调度交易机构隶属于电网企业，调度指挥、方式安排、信息管理、交易服务这些重要的公共权力与公共资源服务于企业效益，既当运动员、又当裁判员，也阻碍了市场竞争的公开有序。

目前在电力交易中，电网企业独买独卖，交易格局明显失衡，而输配电业务未进行独立核算，所谓输配环节价格仅仅是销售电价与上网电价的差价。这种交易模式，构成了对其他市场主体的不公平竞争格局，而且信息不透明限制了外界对于电网企业的监督与管制，最终不利于电网环节的效率提高。因此，在继续深化电力体制改革中，应注意改进电力交易模式与供应保障机制，一是对输配电业务进行独立核算、独立定价，同时开放各类用户直接购电，逐步将电网企业改革为专业透明的输配电服务商、而不再是唯一的购售电市场主体。二是明确地方政府的守土之责，既然难以放弃电力电量平衡的行政计划权力，自应承担起电力供应保障责任主体的义务与责任。