电网自然垄断的“制度牢笼”

将电网投资者置于严格的监管之下，早是业界共识。电网的自然垄断属性，决定了监管机构必须为其设计一个“制度牢笼”，以防止逐利的投资者利用垄断地位获得不当利益。

从全球范围看，加强对垄断的输配环节监管，放松对竞争的发售环节监管，是当今国际电力监管体制改革的方向和潮流。

中国的电力监管一直为人诟病。成立11年的电监会曾被寄予厚望，但最终无力与强势电企抗衡，作为甚少，最后于2013年3月并入国家能源局，黯淡收场。从目前看，重组之后，中国电力监管的能力并未得到明显提升。

此前舆论多认为，国有垄断资本的强势是电力市场种种不公平现象的根源。只要开放电网，引入多元化投资主体，效率提升、电价下降的局面就将出现。提升电网运行效率，解决投资的资金问题，是电网引入多元化投资者的初衷。

因多层监管全部失灵，以至于当地电力市场出现混乱。电网有序运行的关键，不在于投资者的资本属性，而是取决于监管是否到位。电网企业兼具公共职能和企业身份，严格的监管可保证电网企业不利用其公共权力为企业私利服务。

他山之石，可以攻玉。总结电力监管的国际经验，或可为中国电力改革的决策者提供些许思路。

监管须独立

电力监管方面，国际上目前存在两种监管模式：一是设立专门的行业管制机构；二是建立多行业或综合的管制机构。

前者与中国现有的监管改革目标较为接近，英国是这一模式的代表。英国目前已发展出一套成熟的监管模式，成为全球电力监管的标杆。

1947年－1989年间，英国的发电、电网监管也采取了与中国类似的“垂直一体化”模式。1957年，英国政府设立“中央电力生产局”，负责电力生产和大批量输送，并控制了整个产业的大部分投资。

这种电力集中管理体制，和其他国有化产业一样，在产品市场和资本市场上不存在竞争机制，经济决策具有浓厚的政治色彩。

针对“监管失效”的监管变革，发生在20世纪90年代。1989年，英国政府颁布了《电力法》，为电力行业建立了新的政府管制框架。

按照这一法律，英国设立了新的“电力监管办公室”，并由能源大臣委任一个“电力供应（管制）总监”，由电力供应（管制）总监担任电力监管办公室主席。电力产业的政府管制权力，主要由电力总监、能源大臣和统管各个基础设施产业的垄断与兼并委员会（MMC）三者共同实施。

随着英国的电力产业私有化及电力市场化改革，新型监管主体也随之诞生，其标志是英国天然气与电力市场办公室(OfficeofGasandElectricityMarket，下称OFGEM)的成立。

OFGEM的一大特点，是独立监管。作为独立于政府的组织，OFGEM由电力监管办公室和天然气监管办公室于1999年6月合并而成。

OFGEM在输配电成本监管中的主要职责包括：核定输配电价标准；制定输配电企业成本核算的政策和规则，并对其执行情况进行监管；为输配电企业成本报告的内容和形式提供框架，对成本信息进行审查。

反观中国，上网电价和销售电价均由国家发改委统一制定，输配电价始终无法厘清，作为监管机构的国家电监会，在电价领域几无发言权。

而英国在有效监管的前提下，成功推进电力产业私有化改革。自1988年英国开始实行大规模私有化到1991年英国电力产业私有化，共给政府带来了130亿英镑的财政收入。与此同时，OFGEM进一步重构了英国电力市场的参与主体，在电力生产和电力销售方面深化竞争。

保持监管机构的独立性，并赋予其很高的权限，亦是美国电力监管的有益经验之一。美国在州一级成立了电力监管委员会和独立的调度运营机构ISO（IndependentSystemOperator）。这两个机构的最高行政长官均由州长直接确定，两者相互配合，形成对电力市场的有效监管。

美国电力监管委员会下设负责工程、系统、经济的技术官员来进行监管，并负责制定电价，且为电力公司规定固定的利润；但ISO却不是政府机构，其遵循市场规律进行独立运营，职责是维护美国各州电网的稳定性，且直接对州政府负责。这种独立性有效防止了电网的垄断，实现了对各种电源的无歧视接入。

ISO独立运作，同时保障了基层监管的效果，使调度机构对任何层级的基层电力单位情况了如指掌，并可随时上报政府和电力监管委员会。

相比之下，中国电监会人员力量有限，难以深入基层了解情况，职能只能依靠自下而上的举报，且因不具备相应的独立性，对于强势的发电、电网企业，则难以做到有效监管。

2005年，中国电监会曾派人赴英国调研。通过比较两国的监管体系，中国电监会认为，当前阻碍中国电力监管能力提高的主要障碍之一，是很多监管事项没有相应的一线监管机构去执行和落实，使得行业监管的整体效果大打折扣。

东北电监局和山西电监办的多位人士表示，基层电力监管机构通常“有想法无执行”，原因是人员有限，能力亦有限。

亚洲邻国菲律宾电力市场的混乱，也反向证明了独立监管的重要性。该国电力市场公司既负责市场运作又负责市场监督，这二者存在利益冲突，导致其监督不可能有效。因为电力市场公司作为自治机构，如发现市场成员违规，也只能提交本公司董事会，而董事会大部分成员本身即为市场参与者，很难自我惩罚。

按菲国规定，电力市场公司董事会可对违反电力市场规则的行为实施“合约惩罚”，只有该国能监会才能对滥用市场行为进行“监管惩罚”。事实上，违规行为要由董事会决定后才能报能监会进行惩罚，但有时违规后几年还未形成惩罚决定，监管难以奏效。

防止“市场失灵”

有效的监管同时能够保证公开、公正的市场环境，避免市场力量无法满足公共利益而导致的“市场失灵”。

英国电力私有化改革前，曾试图立法引入竞争以达到资源优化配置的作用，但最终以失败告终。其本质原因，在于政府无法从根本上同时履行所有者和监督者的双重职能。

英国对电力产业的独立监管，首要目的是防止在电力产业中从事自然垄断性业务的企业滥用垄断力量，因此实行最高限价管制；其次是采取适当的管制措施，以促进电力生产与供应企业之间的高效率竞争。

市场化改革后，OFGEM使电网逐渐成为保障电力市场化交易的手段，而非掌控企业用电大权的垄断势力。OFGEM最大限度地避免具有自然垄断性质的电网运营商参与市场交易，从而充分调动发电商、售电商的积极性。其效果是通过竞争大幅降低电价，使消费者得到更多实惠。

英国电力产业市场化后的独立监管，在深化竞争的同时，抑制了“市场失灵”的出现。以往，在具有传统自然垄断的领域，往往以政府集权的强势管理模式来防止“市场失灵”。但随着市场化改革的深入及监管水平的提高，单一机构的独立监管亦可胜任。

这一套措施，英国也在持续改进中。2010年，OFGEM对包括电网在内的网络型公用事业提出了一系列监管改革措施，目的在于构建新型的可持续网络监管模式。这种新监管模式要求电网企业在维持安全性、可靠性与经济性的同时，实现消费者利益最大化以及社会与企业的可持续发展。

同样，美国的州电力监管委员会也会每三年对电网投资者的状况进行摸底更新，以保证将利润限定在约10％这一较高且固定的区间，以此使电网既有良性运行与进一步投资的动力，又不会有滥用垄断地位的需要与可能。

作为亚洲唯一将电力行业完全私有化的国家，菲律宾则深受市场失灵之害。菲律宾国家电网公司本来独家拥有并运营全国输电资产，但由于债台高筑，政府从2001年开始出让其经营权，并尝试电力私有化改革。

此后，菲律宾国家电网公司从国家电力公司分拆出来，独立运营和管理全国输电网络，以提高其运营效率，降低国内电价。但由于监管缺失，导致市场失灵，电改至今未获成功。

据《马尼拉旗帜报》等菲当地媒体报道，菲律宾电费之高居亚洲首位。其2010年每度电费为18.1美分，超过日本的17.9美分。此外，菲律宾还是全世界工业用电收费第二高国家，每度电费为13美分，仅次于新加坡的14美分。菲律宾有众议员称，这是因为一些利益集团控制了电力行业，把所有成本都转嫁给了消费者。

投资中的“利益回避”原则，是业界共识，譬如制药企业不应成为医院股东等。周大地指出，电网投资者也应规范关联业务的回避原则。“公用事业占用大量社会资源，投资回报率较低、回收期较长。但因此利用公共资源搞不正当竞争来增加利润，就完全违背改革初衷。”周大地称，提醒高层应加强对公用事业投资的立法监管，“否则类似事件会越来越多”。