电信反垄断：发改委的难言之隐在哪里

作者：游云庭

据媒体报道，国家发改委价格和反垄断部门的负责人近日表示：发改委一直并且将继续督促中国电信和中国联通继续整改宽带接入领域垄断问题。其还透露：2011年末宣布对电信、联通垄断问题进行调查时，遭到了来自各方面的反弹。目前，中国电信和中国联通的宽带扩容已由原定的10G扩大到100G。未来，还将督促两家企业进一步整改，整改的期限为3-5年。

讲话透露出了发改委工作的难度，和前阵发改委对奶粉企业价格垄断说罚就罚，企业立刻降价不同的是，发改委查处互联网接入垄断时居然还遭到了反弹，整改居然需要3-5年的时间。

法律上，发改委查处宽带接入的垄断并不难。宽带接入领域的业务分为三部分：居民和企业宽带上网业务，互联网服务提供商的网站互联网接入业务以及宽带电信运营商间的互联互通业务。在各个细分的相关市场上，这三部分业务基本都有一个市场份额超过50%的具有市场支配地位的经营者。

根据《反垄断法》第十七条详细规定了具有市场支配地位的经营者不得从事的各种滥用市场支配地位的行为，基本涵盖了目前宽带接入市场存在的居民和企业上网费用和IDC接入价格畸高、网间结算费用不合理，运营商间互联互通障碍重重等滥用市场支配地位的行为。

因此哪个地方的宽带上网价格，互联网数据中心的接入价格或者网间结算价格超过了正常的市场价格，无法互联互通，只要对当地的具有市场支配地位的经营者的相关行为进行调查，基本可以制止滥用市场支配地位的行为。

但理论和实践存在着鸿沟，发改委有难言之隐。国家的电信产业政策是他们执法的敏感点。由于电信企业天然垄断的身份和行业主管部门的保护，无疑使拿着《反垄断法》“尚方宝剑”的监管者遇到了拥有“免死金牌”的被监管者。

一方面，根据国家的产业政策，电信业务中的基础电信业务，如本次涉及的互联网接入业务必须由国有企业经营，这些电信企业都有主管部门——工信部、国资委，两个和发改委行政级别上平起平坐的部门。前文发改委反垄断部门负责人所说的“反弹”，可能就是来源于此。

另一方面，发改委的的上级部门国务院制定了中国电信改革的基本政策——纵向划分经营市场。这个政策使电信市场的每一个细分领域几乎都有一个天然的垄断者，在互联网接入的相关市场，中国联通和中国电信分别在北方和南方具有市场支配地位。

国家的政策就是让联通和电信天然拥有市场支配地位，这种情况下，它们怎么可能根据市场经济公开公平公正的原则对待需要它们服务的企业和居民？

笔者认为，基础电信领域国有企业专营的纵向划分经营市场的思路来源于电信领域涉及国家主权，需要国家进行控制的理论。但垄断是把双刃剑，国家控制电信产业虽然方便了，但没有竞争却使得全国的居民和企业不得不忍受质次价高的服务，而且国内互联网活生生分裂成南北两张网，对于互联网产业乃至整个电信产业的健康发展极为不利。

但国家的控制和竞争其实也并非必然矛盾，关键在于引入合适的竞争者，如果产业主管部门能在产业政策上，开放移动旗下的铁通，广电系统的广播电视网进入互联网接入市场，发改委和工商总局能积极利用《反垄断法》打击在各地拥有市场支配地位的宽带接入商对竞争中滥用市场支配地位的行为，就可以达到即在互联网接入领域保持国家控制，又引入竞争，把市场激活的效果。但这解决个问题，需要最高层的推动和有关行业主管部门对门户之见的破除。