虚拟运营时代如何“实在”保护消费者权益

2013年12月，工信部颁发了第一批移动转售通信业务试点批文，我国移动转售业务正式落地。在此之前，工信部发布了《移动通信转售业务试点方案》，为试点顺利开展制定了保障措施，其中的关键便是消费者权益保护问题，涉及合约问题、账单问题、消费者投诉问题等。本文从以上问题出发，通过总结国外电信监管部门在MVNO消费者权益保护方面的经验，希望能够给予未来试点工作开展一些启示。

涉及MVNO消费者权益保护的主要问题

通过总结美国、英国、法国和中国香港地区的MVNO发展经验，涉及MVNO消费者权益保护的问题主要有以下三点：

　　——合同条款问题较多

英国电信监管机构Ofcom表示，由于用户与MVNO之间订立的合约由MVNO单方面决定，用户只能选择全盘接受或者全盘否决，实际上是缺乏选择权的。第一，MVNO通过具有误导性的宣传策略吸引用户，将用户不了解的业务写入合约中，用户在签约时不得不接受；第二，MVNO提供的业务可能涉及其他服务提供商，当用户与一家新的服务提供商进行业务签约时，用户仍认为在与MVNO进行合约更新；第三，用户所签订条约难以退出。部分MVNO在与用户签订合约时，以优惠服务诱导用户，在签约时设置了合约锁定期，或在合约中规定了提前解约费用，作为享受合约其他优惠条件的前提，此时用户将不得不遵守。

　　——“天价账单”偶有发生

根据国外电信监管机构对外公布的信息，MVNO用户遭遇的“天价账单”问题主要有以下三种：一、高额长途费、漫游费，二、在无语音或数据补贴的情况下使用数据业务，三、手机丢失情况下未经授权被使用。出现以上问题的主要原因在于用户对自身服务套餐内容的不了解，以及对数据流量使用没有清晰的认识，而MVNO有义务将用户服务套餐使用情况告知用户，并为用户提供紧急业务挂失服务及消费限额设置服务。

——消费者投诉渠道不够畅通

事实上，消费者投诉的问题并不是电信行业独有的问题，在各个行业都是涉及用户权益的重要问题，但是由于电信行业属于自然垄断行业，消费者与电信运营商及虚拟服务提供商在经济地位上并不平等，导致了消费者投诉有时会被忽视、怠慢和互相推诿。此时MVNO若不提供有效的问题解决路径，用户往往会将问题解决的方式升级，转向消费者保护协会等第三方组织，导致MVNO的形象大打折扣，用户流失现象严重。

　　国外监管机构制定的消费者权益保护措施

——规范电信合约内容，明确征求消费者许可

上文提到用户与MVNO在合同条款方面可能产生纠纷，对于此类问题，英国电信监管机构Ofcom制定了一系列综合的监管措施，从法律法规的层面规范合同内容，明确要求MVNO在提供服务前，需要征求用户许可：2011年，Ofcom就最低合约条款提出了更新更严格的要求，如“初始消费者合同的最高年限为2年”、“合约修改造成重大损害时，消费者须能够退出而不受处罚”、“合约终止的条件不得阻碍消费者转换网络的自由”等。对于MVNO擅自上调固定期限合约价格的问题，Ofcom对此开展审查，并于2013年1月发布了一份咨询文件，要求MVNO遵守更高的透明度要求，不得擅自上调固定期限合约价格。

　　——增加账单透明度，采取多种手段进行“账单预警”

为防止用户遭受“天价账单”，各国采取了不同的路径进行治理，主要可分为四种。第一，降低区域间漫游费。欧盟是最早意识到“天价账单”危害的地区之一，为创造统一的欧盟电信市场，欧盟委员会于2013年6月通过了废除欧洲范围内手机漫游费的提案，同意在2014年结束在欧盟内部收取语音、短信和数据业务漫游费。第二，以短信等形式警示用户。美国联邦通信委员会（FCC）则主要采取发送超量预警短信的方式，要求MNO和MVNO向用户发送短信，警告他们接近漫游和数据的使用上限。澳大利亚政府也于2013年9月对《电信消费者保护法案》进行修订，运营商有义务根据用户流量超限比例，对用户进行多次预警提醒。第三，直接断网。加拿大广播电视及通信委员会经过民意调查，将近90%的消费者认为，在用户的国际漫游费用达到上限50加元后，手机运营商应停止让用户继续在国外地区发送信息。2013年6月，监管机构顺应民意，采取此项上限措施。第四，增加账单透明度。香港电信监管机构OFCA制定了多项措施来提高用户账单透明度，包括用户有权取消个别服务，自行设置收费上限等，此外，不时对MVNO的账单投诉情况进行抽查，置于网上供公众查阅。

——建立统一消费者投诉处理机构，高效处理投诉问题

国外电信监管机构倾向于建立统一的消费者投诉监督处理机构，统一处理复杂棘手的投诉问题，英国监管机构Ofcom采取的方式是“三位一体”的。首先，建立“消费者联系小组”，通过区分用户投诉类别和服务提供者类型的方式来处理消费者投诉，并由Ofcom每月监控用户向“消费者联系小组”投诉的状况，采用强大的时间系列数据，快速给出解决问题的路径；其次，在立法中做出修改，为处理投诉程序设置了新的标准，为MVNO规定了新的义务，让消费者意识到自己有权寻求ADR（替代性纠纷解决机制），包括：如果8星期后投诉仍未解决，应书面通知消费者；第三，由Ofcom启动全行业的监测与合规程序，监控MVNO是否履行新法令的投诉处理规定，若未履行，Ofcom将会与其接洽，向他们公布投诉数据。

未来虚拟运营涉及多项消费者权益保护问题

发达国家开展移动虚拟运营业务时间较早，在消费者权益保护方面积累了丰富的经验，但是仍然存在若干新领域需要探索:一方面是固网与移动互联网迅速融合，固网和移动网络将趋于同质化，MVNO用户针对普遍电信服务提供的需求会越来越强烈；另一方面是移动业务的复杂性和多样性不断增加，4G业务的推出将会带来更多的市场竞争，若当前市场中的主要竞争者不思进取，有可能进一步削弱市场竞争强度；此外，随着全球移动智能终端出货量的迅猛增加，智能手机给用户带来的隐私泄露、恶意软件、垃圾短信等问题也会成为未来MVNO消费者权益保护的新重心，由于互联网扩散快、范围广的特质，监管难度很大。

我国在2013年5月发布的《移动通信转售试点方案》较好地覆盖了试点过程可能出现的消费者权益保护问题，但是移动转售业务作为新生事物，肯定会遇到各种各样的新状况，消费者权益保障措施也需要根据试点情况不断修改。