电改十二年后破冰业内称改革需先打掉“电老虎”

在经历了饱受争议、被认为失败、停滞甚至压根没有启动市场化的12年之后，电力体制改革或许再次站到了新的起点上。

据21世纪经济的报道，12年了，距离2002年启动的第二轮电改至今过了十二年的一个轮回。一直在建议，一直在讨论，一直在思考，电改也一直还在路上……电改不是你想改，想改就能改。难怪电力人士会直呼：“电改之难，难于上青天！”

不过今年，似乎要动点真格的了。之前能源国资改革已经拉开帷幕，新一轮电改也已提上日程，电力体制改革方案快要呼之欲出。

市场上对新方案的预期很大，此前曾预测两会后会出台。果不其然，3月18日有消息传来。据报道，3月18日能源局牵头制定的新电改方案已经上报国务院，新方案仍旧延续五号文的电改思路。

新方案具体而言，先是电网要逐步退出售电，其次是电网财务或调度择其一独立。此外，电价市场化方面则是建立多买多卖的电力市场，通过大用户直购试点放开上网电价和销售电价。

电价市场化此前提过很多次，但一直推进缓慢。此次电改受到市场关注，原因的其中之一在于，沉寂了十余年的“售电侧竞争”和“大用户直购”作为《电力体制改革方案》的内容终于被重点拎出。

要知道虽然《电力体制改革方案》早在2002年就已印发，但是在近十年的时间里，电力体制改革仅完成厂网分开和主辅分离，输配分开以及竞价上网均未能实现。

对于大用户直购的关注，去年年底，中国电力企业联合会秘书长王志轩也提出了加快形成独立的输配电价机制，稳妥推进电力用户与发电企业直接交易的建议。

此前有国网人士指出，目前电价由国家行政定价，卖电基本不赚钱，如果售电侧改革真的推行，下一步可能形成电价从电厂成本、上网电价、输配成本的多个环节叠加，最初倒推终端用户电价的模式。也就是说，电改初步方案一旦推行，将加快售电环节市场化，电价市场化的步伐也会随之迈进。

除了推动大用户直供电和电价改革，开放民间资本进入电源建设和运营领域也是电力改革的重点。无论是推进电力直接交易，还是引入民间资本进入售电侧，其最终目的都是打破垄断，实现电力交易市场化，逐步形成发电和售电价格由市场决定、输配电价由政府制定的价格机制。

不过也有疑虑之声。“对于民营资本而言，目前进入未必时机合适。电力系统首先是打掉电老虎才行，否则，进去危险。”一位业内人士好不避讳地直言。不过他对此次电改也充满希望：“一直在关注这方面，但一直没什么大的进展，希望这次是真的可以跨出这一步了。”

电网逐步退出售电

据上海证券报的报道，从权威人士处获悉，能源局牵头制定的新电改方案已经上报国务院。新方案以电网逐步退出售电和大用户直购竞价上网为主线，以及电网的财务和调度两者择其一独立。

据介绍，电网逐步退出售电就是所谓的“电改从售电侧起步”。今年全国两会期间，国家能源局副局长史玉波接受媒体采访时曾表示，当下电改将“放开售电侧，让用户选择售电商进行交易。”

在大用户直购电改革方面，建立多买多卖的电力市场，用电企业和发电企业绕过电网自主交易，并拥有自主选择权。核心是电价的市场化，其最终目的都是打破电网公司在电力交易中对发电公司的单一买家地位和对电力用户的单一卖家地位，实现电力交易市场化，逐步形成发电和售电价格由市场决定、输配电价由政府制定的价格机制。

这位权威人士称，新电改方案从售电侧改革起步是折中的结果，在此前的课题申报阶段，有关部门的改革思路不一致，如果电网只保留输配权，发电方和用电方直接交易，电价完全市场化，多年来一贯形成的国家定价局面将被改变。最后意见统一后确定先放开售电价交易。“在剔除电网的过网费，电力完全市场交易后，发电企业只要成本能覆盖，电价的下调是可以预见的，具体来说，购电价有下降空间，而售电则不好说。”他表示。

地区先行先试

不过，据获悉，去年国家能源局公开招标的大用户直购电交易模式研究课题由中电投获得，目前课题研究还没结题，各地展开的工作也只能是自下而上的试点。更重要的是，电网的输配电成本无法有效监测，直购电广泛开展尚不具备条件，因此在新电改方案中要求电网的财务或调度必须独立。

“目前来看，电网的财务独立可能性更大。”这位权威人士说，因为电力调度在组织和协调电力系统运行和电力市场交易中作用很大，涉及区域电网的协调，而财务独立能更好地核算电网输配电成本，加快大用户直购进程。

今年2月，国家能源局下发的《2014年市场监管工作要点》显示，2013年湖南、四川、山西、甘肃等省已成为大用户直购电改革试点新成员，国家能源局将选择10个省级电网企业组织开展输配电成本专项监管，发布监管报告，公布输配电成本水平。

据报道，山东省已经出台了《电力用户与发电企业直接交易试点工作方案》，年度交易电量100亿千瓦时，下一步的工作是制定交易规则和用电企业市场准入标准，主要针对国家级、省级高新技术企业和战略新兴产业。另一发电大省云南在全国两会期间提交了将其列为电力体制改革试点省的建议。

对此，国家发改委能源研究所研究员吴钟瑚在接受记者采访时说，在电力法第二十五条修改之前，电改授权在局部地区试点是有可行性的，比如个别供电公司实行混合所有制向民企开放。

销售端改革或令售电企业受益

力市场结构来看，发电侧主要由五大发电集团及地方电力集团组，而输电、配电、售电环节仍然处于一体化经营的现状。主要由国家电(行情专区)网、南方电网两大电网控制，内蒙古电网、陕西电网等若干地方电网企业占据小部分市场。发电企业的上网电价、对用户的销售电价均由政府定价，发电企业成本变化无法及时传达到用户侧，发电企业基本处于靠天吃饭的现状。由于上网电价和销售电价均为固定电价，电网企业亦没有动力改进经营效率。

根据新电改方案，合理回报下的“通道费”模式，将成为未来电网的主要盈利模式，改造配电网络将成为电网企业的重中之重。据统计，在电网损耗中，10KV配电网损耗占比70%以上。其中，10KV配电网中80%损耗来自于变压器损耗、20%来自于线路损耗。要提高经营效率，必须加快配电网改造，尤其是加快高耗能变压器更换及增加智能化、自动化设备的配置。

据相关专家介绍，2014-2015年配电自动化建设的重点区域是国网辖区内的31座核心城市，2016-2020年投资重点将从核心城市逐步过渡到一般地级城市及发达县域。预计2014-2016年是配电行业需求的高峰时期，投资规模将分别达到150、300及400亿元。A股上市公司中，中元华电、北京科锐、森源电气、特锐德、积成电子、置信电气等公司在配电网络自动化产品方面各具特色。

对于售电侧而言，市场化将是新电改方案中力度最大的地方。推进电价形成机制改革，实行大用户直购电，开展“竞价上网”，形成以双边合同市场为主、实时竞争市场为辅的竞争性电力市场。

由中石化主导的“油改”曾掀起了资本市场一波炒作热潮，分析人士认为，电力改革涉及的相关个股值得重点关注。

而由于电价下调的不确定性，过去几个月火电公司股价持续走低，股价调整后估值具有吸引力。电价调整将被相应的煤价下跌所抵消，因此对盈利的影响十分有限。预计2014年电力需求增速为7.6%，低于2000-2008年平均12%的增长。这种温和的增长配合较低的煤价将带来更多经营性现金流，并减少新增装机建设以及投资性现金流，因此整体上对传统火电公司是有利的。

国家电网放开垄断

垄断电动汽车充换电设施建设五年后，国家电网终于在全国两会期间松口全面放开，允许社会资本与国网竞争，投资建设充换电设施。

据21世纪经济的报道，“对新能源汽车企业在市场推广产品是个很大的利好，更多资金和竞争者进入，充电设施建设和充电服务会有所改善。”比亚迪汽车销售公司副总经理李云飞说。

充电设施建设投资巨大，即使是国家电网、南方电网这样的巨头联合，进行更大范围的建设也力不从心。“因为投资充电站短期内难以获得收益，可以预见资本不会短期内大量涌入，但很多投资者长期看好这个领域。”上海一家电动车充电设备供应商内部人士称。

大多数投资者和新能源车企选择观望，至少有三个待解问题让他们打消投资念头：充换电站的运营模式不清晰；各地的充电设备与当地车企挂钩，不能通用；前期投资巨大，看不到盈利时间点。

不过这项新规定，为新能源汽车企业市场化提供了更广的空间，在家用充电领域可以大范围推行。比亚迪、启辰等车企内部人士接受21世纪经济报道记者采访时表示，他们都在积极推广家用充电设施，短期内这是最有效的模式。

再不放开就晚了

国家电网宣布放开充换电设施建设的原因有两个：一是从2009年开始，国家电网已经投入五年，亏损越来越大，大部分充电站甚至没有真正运营过；二是响应国家对垄断行业的改革，让市场对资源配置起决定作用。

根据国家新能源汽车推广规划，国网面临巨大的任务压力。按照此前国家新能源汽车规划，充换电站建设任务是：2011-2015年，电动汽车充电站规模达到4000座，同步大力推广建设充电桩；2016-2020年，国网建设充电站目标高达10000座，建成完整的电动汽车充电网络。

但截至2013年底，国网已建成的充换电站为400座，交流充电桩1.9万台，离2015年目标非常遥远。

过去几年新能源汽车销量很低，巨大的投资短期内难以获得回报。2013年新能源汽车销量仅为1.76万辆，反过来，充换电站建设进展缓慢，没地方充电又导致了新能源汽车卖不出去。

上述上海充电设备供应商内部人士认为充换电基础设施建设早就应该全面放开，“某种意义上看，中国新能源汽车发展过慢还是机制问题，电网垄断充换电设施建设，不但自身负担沉重，建设模式上又没有活力。”

今年两会期间，国网董事长刘振亚表态，“谁有钱，谁想投资，谁就投”。不过，充电站运营模式仍然不清晰，或阻碍资本的进入。比如国网提出按照电费加服务费的方式对充电汽车进行收费，不过没有明确具体收费标准，资本无法预测投资收益率。

多家接受21世纪经济报道记者采访的新能源汽车企业似乎并不愿意涉足独自建充电站，称短期内不会进入充电设施建设领域。

三集五大

电力体制改革或许再次站到了新的起点上，但这样的改革方案，并没有获得外界的一致肯定与认可，甚至有专家认为如此的路径选择是实质上的妥协。据凤凰网的报道，一位业内人士表示，不管售电侧的改革是否为妥协方案，一个不容质疑的事实则是，相比十年前，已经完成“三集五大”改革的国家电网拆分起来难度更大。

所谓“三集五大”是指以集约化、扁平化、专业化为方向，以统一信息平台、统一管理标准、统一支撑服务为保障，做强公司总部、做实省公司、实现全公司资源、业务、管理向总部和省级集中。简单理解，就是权力上收，资产下放，实现总部分部全面融合。

这一概念在2009年被首次提出，随后在2011年初起在重庆、江苏两省市进行试点，以2012年5月华北电网被拆宣告全面展开。

在不少业内人士看来，国家电网的这一行动完成后，曾被寄望于打破电力垄断的区域电网公司已集体退出历史舞台，而国家电网的垄断地位则进一步得到强化。

前述人士表示，事实上国网的这一改革就是为了应对电力体制改革中“电网拆分”的规划，让整个电网做到铁板一块，无法拆分。

绕道“售电测”

业界对“三集五大”的质疑之下，此次传出的从售电侧的改革起步，包括引入民营资本介入售电侧，通过试点推动大用户直购电的方案，有业内人士指出，由于政府暂时无法撼动垄断电网这一“庞然大物”，只有无奈选择从售电测入手，这是“妥协”的结果。

电力市场研究专家、湖南大学电气与信息工程学院教授姚建刚接受媒体采访时就表示，发电交易竞价上网遇到了既得利益者们的极大阻力。“我国2002年电力体制改革的初衷是很好的，但到现在已近乎夭折。”

发电侧交易竞价、输配电分离、售电侧开放是电力体制改革的三个重要方面。我国电力体制改革启动于2002年，之前一直试图从上游开始推动。因此，从下游售电入手“调转枪口”的做法自披露后便立刻遭到不少质疑。

如今，中国电力体制售电侧改革方案已经箭在弦上，而按照国家发改委、电力市场改革研究专家组成员、华北电力大学能源与电力经济咨询中心主任曾鸣的说法输配分离并没有出现在这一轮的电改研究方案中。

事实上，中国已启动12年的电改并未给实施输配分离创造成熟的环境，从而导致最为核心的电价始终无法走上真正的市场化定价的道路。

姚建刚指出，我国在发电侧尚未实行真正的发电竞价交易上网，资源配置效率亟待提高，发电侧没有真正竞价交易，谈输配分离为时过早。“如果国家强力推行输电网或交易与调度中心独立，遇到的阻力会很大。”同时，由于我国输电网与配电网由电网公司垄断，产权关系一时也难以分割明晰。

从现有消息来看，售电侧入手的电力体制改革，在当前政府推动混合所有制改革的努力下，即将引入民营资本已是板上钉钉，据说在售电侧引入竞争，原本就是国网公司提出的建议。

垄断加强背离电改

硬币的另一面则是垄断地位进一步加强的国网公司。在一些电力系统内部人士看来，国家电网对区域电网采取的是逐步蚕食的政策。2005年以来，国家电网就宣布越过区域电网对省级电网实施垂直管理，类似于区域电网和省网从原来的母子关系降为兄弟关系，同时区域电网的财务、人事等职能也陆续被国家电网公司上收。

三集五大推进过程中，国网又把华北电网分拆成国家电网华北分部和冀北电力公司两部分，同时在其他四大区域电网加设西北分部、华中分部、华东分部、东北分部，与原区域电网公司实行“两块牌子、一套机构”的管理模式，另一方面四大区域公司旗下主要经营性资产，特别是各超高压公司按属地化原则相继划转至省级电力公司。

在不少业内人士看来，这等于是原区域电网只得以保留区域调度职能以及基建、安全等非经营性部门，而不再具有经营职能，原来的区域电网从实质上失去了独立市场主体资格，等于是被架空。

而按照2002年“5号文件”的设计思路下，区域电网担当着重要任务。“5号文件对中国电力市场的设计是以区域电网为发展方向，区域电网被架空意味着原来的电力体制改革方案遭遇重大挫折。”中国能源网首席信息官韩晓平接受媒体采访时表示。

前述业内人士则表示，这意味电力体制改革想按照原来设想的方式实现电网拆分打破垄断变得更加困难，而此次改革绕道售电测似乎也证明了这一说法。