全世界新能源的“补贴陷阱”

过去的2012年对于近些年来一路高歌的新能源来说，是一个旋律低回的间章。年初，法德两国就先后宣布将大幅削减上网电价(Feedin Tariff，FIT)的补贴额度。美国的新能源行业则一直处于对罗姆尼如果当选后可能取消补贴的担忧中，而欧美对中国新能源行业进行的“双反”则让去年还蓬勃兴旺的中国新能源行业危机重重。

除此之外，德国风电的容量系数过低、美国德州出现的风电选址不合理等带来的问题和各国的放弃风电等现象，都表明了依赖现有新能源鼓励政策框架形成的新能源发电和技术市场已经陷入了困境。

面对上述问题，一些业内人士开出了加大补贴、强制要求电网全额接纳的药方。但这个药方似乎不仅不能治病，甚至还会要命。

从京都议定书签订以来，对全球气候变化的担忧促使不少国家都制定了鼓励使用新能源的政策。经过近10年的发展，这些国家和地区的新能源鼓励政策具有了相同的框架和类似的内容。

总结起来，这套框架是以扩展新型能源在电力市场中的份额为目的，以补贴新能源发电价格为手段，鼓励和推动新能源发电技术的进步，促进新能源发电的成本下降，提升新能源产业在整体电力市场中的竞争力，兼顾大规模入网发电技术和分布式自用装置技术，从而实现发电端和消费端的双重激励，促进新能源产业稳定快速发展。

为保证新能源在电力市场中的份额快速和稳定增长，许多国家设定了“新能源份额目标”。例如德国计划在2020年让新能源份额扩大到35%，而美国的加州则将目标设定为33%。

设定这一目标，主要是由于目前新能源的成本还很高昂，光靠自身的实力，无法与传统能源相竞争，必须通过保障性的标准设置来保证其市场份额。事实上，“新能源份额目标”是目前整个国际新能源政策框架的核心，它起到了明确政策目标和考核标准的作用。而其他相关政策都是围绕它展开的。

为了实现“新能源市场份额目标”，各国政府在过去一个时期的政策思路是，一方面投资新能源发电技术的研发，一方面补贴新能源发电的价格。对技术研发的投资主要集中在如何降低发电成本的研究上。

补贴价格的政策常以3种形式出现。一是政府直接给予新能源发电方以价格补贴。有的国家是给予新能源发电方一个高于市场价格的固定上网价;有的国家则是在电力市场价格的基础上加上一个固定的补贴额度。二是保障入网政策，或称强制全额接纳，这一政策豁免了新能源发电企业稳定供电的责任。在欧美的电力市场上，发电方需要提前24小时提交发电量核准申请，而在即时市场，发电方必须按照被核准的发电量发电。为避免风电和太阳能发电企业因为其不确定性所可能带来的损失，大部分国家和地区允许风电和太阳能的发电方不必提前提交发电量申请，并保证所有由风电和太阳能产生的电力能够在不损伤电网的前提下全部入网。

这一政策的本质，是免除了风电和太阳能发电方的预测责任，而由政府来承担由于风电和太阳能的不稳定性而造成的损失。这样一来，就降低了风电和太阳能的成本。

三是绿色许可制度(Green Certification)，这被认为是一种通过市场化机制有效配置资源的灵活补贴政策。这一政策中，新能源每发1千瓦时的电就会获得相应数量的许可;而政府规定每个发电厂必须有一定比例的发电来自于新能源，如果一个发电厂是依靠化石燃料发电的，则它可以向新能源发电厂购买相应比例的绿色许可证。绿色许可制度通过市场机制由火电厂等化石能源发电方补贴绿色能源发电方，避免了政府直接拨款，因而被不少国家和地区采用。

上述3种补贴常常被同时采用。目前的补贴政策设计集中在促进新能源发电技术进步，降低新能源发电成本这一目标上。

然而，随着新能源在发电市场的份额逐渐扩大，这一政策体系的缺陷也渐渐显露。最大的缺点是忽略了新能源发电成本不等于应用成本，政策设计抹去了市场价格信号对选址、生产的指导作用，进而失去了正确激励新能源发电过程中所有环节的不同技术进步的能力。

FIT政策彻底抹去了电力市场价格由于供求、电网运输损失和无力限制等产生的波动，使得新能源发电企业选择风大但远离居民和工业聚集地的地方建厂，在风力资源丰富但电力需求低的夜间发电。

而保证入网政策或强制电网全额接纳新能源，则豁免了新能源发电企业的稳定供电责任。这样的做法，忽略了新能源也有无效率的产能这一事实，一些本该被“弃”的风电接进了电网，这不仅给电力系统其他参与者造成了损失，还对新能源发电和利用相关技术的协调进步和可持续发展产生了负面效果。

这不仅会造成所有补贴都集中资助能源转化和发电技术、其他相关重要技术缺乏足够激励的问题，还会在其他技术市场产生“劣币驱逐良币”的效果。

由于风电太阳能等能源的不稳定性和不可控性，其利用成本不仅包括了装机成本和发电成本，还有对电网调度和使用快速备用机组、添置储能设备等带来的成本;而后者目前要远远高于前者，已经成为阻碍风电、太阳能使用的最大障碍。豁免新能源发电企业的稳定供电责任，使新能源企业没有动力研发更精确的预测预报技术，而政府提供的补贴都无法对储能、快速爬坡机组等技术研发起到作用。

现行的新能源鼓励政策框架体系使得新能源的发电能力快速提高，但是电网的接纳能力却没有明显的进步。这就造成了许多过去几年新增的装机容量无法完全的接入电网，充分发挥供电的作用。

无疑，新能源入网的整合技术、新型的电网控制技术和调度技术发展速度不够，已经成为制约新能源电力发展的主要因素。只有让新能源发电企业承担起稳定供电的责任，重新设计该情境下的有针对性补贴机制，纠正现有机制对价格信号的扭曲，才能从根本上消除价格扭曲造成的资源无效率配置的问题，也才能使新能源发电和利用的各个环节上的相关技术得到合理的补贴。