电信普遍服务基金倒计时

近日，一份关于在国内建立电信普遍服务基金的可行性研
究报告由信产部送达财政部。在接下来的几个月里，信产部清算司将配合财政部就普遍服务基金的
筹措方式以及基金的管理办法进行商讨，不出意外的话，普遍服务基金将在今年年底正式出台。


信产部一位官员估计，在最初的几年里，基金的规模不会
很大，但随着国内电信业的发展，筹集的资金规模可能会达到100亿元，以满足资金缺口巨大的电
信普遍服务市场。


吃肉的也要喝汤


关于电信普遍服务，OECD(国际经济合作与发展组织)是这
样定义的：“任何人在任何地方都能以承担得起的价格享受电信服务，而且服务质量和资费一视同
仁。”


作为实行电信普遍服务的方式之一，普遍服务基金的作用
在于通过补贴高成本地区的电话公司和低收入的用户，从而在经济手段上保证电信普遍服务的实
施。


信产部从1998年邮电分营后就开始着手研究在国内实施电
信普遍服务的可行性办法，调研的进度随着电信重组的进程而不断加快。信产部清算司的一位官员
认为，此次普遍服务基金的出台，一方面是由于电信重组的完成，政府为促进公平有序的竞争，就
必须保证每一位参与竞争的运营公司能够得到同等机遇，而不是由中国电信一家来独立承担普遍服
务的义务；另一方面，入世之后，外资电信公司进入国内必然采用“撇奶油”的方式在盈利区域向
盈利用户提供服务，基金的建立可以避免偏远和亏损区域的业务出现无人问津的情况。


由于涉及到向运营商征收一定比例的费用来筹措资金，信
产部一直低调行事，只是对外宣称考虑建立电信普遍服务的成本补偿机制，生怕影响到中移动和中
联通在海外股市上的表现。


运营商对于普遍服务基金的态度也不尽相同。中国电信由
于长期承担着普遍服务的义务，因此对于基金的出台举双手赞成。相比之下，联通和移动基本上不
承担普遍服务，从自身的利益出发，对待基金的态度就淡多了。在信产部就建立普遍服务基金事宜
向各运营商征求意见过程中，联通方面就明确表示，目前的条件并不成熟，还没到建立普遍服务基
金的时候。


根据记者掌握的信息，基金筹集的方式可能会以两种方案
向运营商来收取：或者按运营商的收入，或者是按利润，收取5％以下的资金来建立。但中国电信
的一位官员告诉记者，不论是按收入还是按利润都无法体现公正性，“从已往的经验来看，上报到
信产部的数字和实际统计的数字往往相差很大。”这位官员认为，运营商的用户数量能够反映出对
整个国家通信产业的贡献程度，因此，如果按照用户数量来收取资金会比较公平。


但信产部的官员说，具体的方案还在讨论之中，即使是信
产部和财政部之间也存在着分歧。信产部倾向于按运营商的收入来收取，因为按利润的方案对于从
事移动业务和新兴的运营商都不太公平。而财政部的观点是，主张以业务量的标准来收取资金，因
为收入＝业务量×资费，如果按运营商的收入作为标准，必然会影响到电信业的资费问题。


美国模式


信息产业部在去年8月份就曾组团到美国就普遍服务的情况
进行了解和学习。


在普遍服务基金的管理上，法国的做法比较系统，而且非
常典型，之所以会选择美国模式，信产部的官员解释说，法国的普遍服务基金同电信资费联系在了
一起，这样做会带来很多的麻烦。而美国普遍服务面临的问题和中国大致相似，都是地域广、地形
复杂多变、人口分散、地区发展不平衡，从中可以借鉴一些普遍服务的成本计算和管理模式。


1996年，美国新《电信法》出台，根据《电信法》的普遍
服务原则，FCC在1997年5月宣布了普遍服务新法令。其中规定，任何一个合格的能提供普遍服务
的公司，包括无线业务提供者，不论他们使用的技术如何，只要提供政府规定的普遍服务项目，就
都有资格接收普遍服务的补贴。FCC为此建立了一个专门的普遍服务基金管理部门(USAC)，负责从
所有的电信服务公司(包括本地和长途、无线和网络公司)，以业务收入为基数征收普遍服务基金，
对提供普遍服务的电信公司进行补偿。


从信产部力主模仿美国模式来构造国内普遍服务基金来
看，可能会以电信公司的收入为基数来征收普遍服务基金，而且征收的对象不仅包括6家基础电信
运营商，还可能会涵盖为数众多的设备制造商和增资服务商。


另外，基金的管理会由专门的机构来完成，信产部只负责
普遍服务政策、标准的制定和对普遍服务进行监管。清算司的官员透露，目前还不清楚是由财政部
另设机构还是委托信产部下属机构来进行基金的管理。


电信淡出“活雷锋”角色


面对普遍服务基金的出台，中国电信喜忧参半。喜的是终
于可以卸下背负已久的沉重包袱，忧的是基金的设立能在多大程度上缓解中国电信投入在普遍服务
上巨大的资金缺口。


中国电信的人说，长期以来他们一直扮演着“活雷锋”的
角色。邮电分营之前，中国电信以政府身份投资普遍服务无可厚非，但1999年挂牌成立之后，中
国电信依然肩负着投资巨大的普遍服务义务。


中国电信在普遍服务上投资巨大。在中国电信提供的数据
上，中国电信每年投入兴建和设备维护的1000亿和500亿资金中，分别有50亿和30亿属于普遍服务
的范畴。中国电信的人说，这只是传统意义上的老少边穷地区，还不包括发达省份的贫困地区。


“村村通”工程是一个典型的例子。中国电信战略处一位
官员介绍说，为实现每个行政村至少保证一台电话的需要，中国电信已经尽了最大的努力。“有些
地区还没有修通公路，我们的线路就已经架了过去。往往是为了一个偏远山区只有几户人家的村庄
用上电话，中国电信就要专门架设线路和建立交换设备，投资动辄几十万。在一些贫困地区的人代
会上，每每有人大代表提出要接通电话的要求，中国电信都是尽力满足。”
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相比之下，移动和联通的待遇则让中国电信羡慕不已。中
国电信的人说，同样是普遍服务，在西藏，移动只是覆盖了拉萨地区，而中国电信铺设的“兰西拉
光缆”，80％处在海拔4000米以上的地带，人口稀少，经济不发达，根本谈不上经济效益，可能
上百年也收不回投资。况且移动在负担普遍服务时只需要安装基站，成本要比中国电信低得多。


由于国家对于电信普遍服务并未投入专门的资金，只是在
税收上有所优惠，因此，中国电信的投入基本上是来自于征收电话初装费和附加费的社会性补助，
以及长途业务的交叉性补贴。近年来受国家取消“两费”和长途资费多次下调的影响，中国电信已
经开始逐步放慢在普遍服务上的投资。信产部官员透露，近两年来“村村通”工程的发展速度每年
只有不到2％的增长。


基金的设立能否缓解中国电信投入在普遍服务上巨大的资
金缺口？清算司的官员分析认为，目前国内电信业的总产值不到4000亿，因此不能像发达国家一
样有充足的资金来保证对运营商进行补贴。普遍服务基金的建立是一个长期的过程，现在还处在
“能收多少用多少”的阶段。


普遍服务基金的使用会采取招标的方式来实现。中国电信
方面认为，这种方式对于成本较低的移动或联通可能会更有优势，因为“如果招标的标的较高的
话，移动或联通甚至可能在原来亏损区域实现盈利”。但信产部的官员指出，即使是这样，在特别
偏远的地区也可能没有人愿意来投标，最后还是会指定中国电信来承担。因此，中国电信在相当长
的时间内，还要承担相当部分的普遍服务。


摘自《经济观察报》