电信普遍服务：新机制促进新发展

乔楠


《中华人民共和国电信条例》第四十四条规定：“电信业
务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。国务院信息产业主管部门可以采取
指定的或者招标的方式确定电信业务经营者具体承担电信普遍服务的义务。电信普遍服务成本补偿
管理办法，由国务院信息产业主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门制定，报国务院批准后
公布施行。”


从国际大环境看，今年是中国加入WTO第一年。基于对电信
普遍服务重要性的理解，WTO《基础电信协议》对普遍服务做出了这样的规定：“任一成员有权定
义其自身希望维持的普遍服务义务，该义务只要以一种透明的、非歧视性和竞争中立方式履行，并
且不比该成员所定义的必要的普遍服务更难以承担，则它将不被认为是反竞争性的。”世界各国的
经验表明，电信市场开放后，新的普遍服务补偿机制必须尽快建立。


从我国电信竞争的新环境看，2001年11月17日，国务院下
发了《关于印发电信体制改革方案的通知》，对我国电信业实施进一步的体制改革。按照国务院的
改革目标，改革后，中国的固定电话领域将出现南北两大运营商，即中国电信集团公司和中国网通
集团公司。随着电信体制改革的进一步深入，加快我国普遍服务的发展步伐显得尤为重要和迫切。


对于电信普遍服务这个公众关心的热点话题，本刊曾多次
从各个角度进行了跟踪报道。近日记者了解到，我国有关部门目前正在抓紧研究建立电信普遍服务
基金，准备实施电信普遍服务成本补偿，信息产业部通信清算中心等相关部门也正对此进行积极的
探索和研究。


从90年代中期“村村通电话”工程的实施开始，我国就在
电信普遍服务方面进行了有益的探索和尝试，并取得了一定的成果。但是，随着我国电信市场垄断
的破除，竞争的一步步深入，普遍服务工作也遇到了前所未有的问题和困难。


90年代中期我国开始提出开展“村村通电话”工程，这实
际上是我国当时的电信普遍服务目标。1996年我国村村通电话的比例为53.5%，随着电话比例的不
断上升，到1999年，我国村村通电话的比例达到77.9%，一些省、市已经实现100%的行政村通电
话。


1999年，为破除垄断、引入竞争，我国电信业进行了首次
拆分重组，原中国电信被一分为四，高利润的移动业务、寻呼业务被分离，长途电信业务及东部地
区的利润下降，这使得电信普遍服务因失去“交叉补贴”的主要资金来源而一度进展缓慢。


2001年11月17日，国务院下发了《关于印发电信体制改革
方案的通知》，对我国电信业实施进一步的体制改革。改革后，原中国电信集团公司以南北为界被
一分为二，中国电信集团公司和中国网通集团公司两大公司在同一时间挂牌成立，双方将在固定电
信领域展开有效竞争。作为我国电信普遍服务的主要承担者的中国电信集团公司，实力进一步被削
弱，由此，我国电信普遍服务问题显得更加突出。


电信市场破除垄断、引入竞争，有利于提高电信企业的综
合实力，促进我国电信业的快速发展，但同时，各电信企业更加注重实效，使得普遍服务工作失去
了主要资金来源。原有的普遍服务支持体制被打破，新的管理体制尚未建立，制约了电信企业履行
普遍服务义务的积极性。因此，建立新的普遍服务支持体制，通过合理的资金收取和补偿方式，为
维持和提高我国的电信普遍服务水平提供必要的资金支持显得极为迫切。


普遍服务基金是目前世界各国实现普遍服务的主要筹资方
式，这是因为普遍服务基金由所有电信业务经营者分担，体现了市场经济下的公平原则，并可有效
提高本国的整体普遍服务水平。


下发《关于印发电信体制改革方案的通知》后，国务院认
识到了普遍服务问题的重要性，因此在《电信体制改革方案》中提出，作为电信体制改革方案的配
套措施，“尽快建立普遍服务基金，各电信运营企业均应承担普遍服务，促进电信普遍服务机制的
转变，保障市场经济条件下的电信普遍服务。”


这是国务院首次在公开的正式文件里提出在我国建立电信
普遍服务基金，由此，我国将以电信普遍服务基金作为普遍服务筹资的主要方式。建立普遍服务基
金，向所有的电信运营商分摊普遍服务的责任，并对承担普遍服务的运营商的亏损进行合理补贴，
这样才能鼓励各个电信运营公司向电话网未达到的区域扩张网络，这不仅解决了普遍服务与市场机
制的矛盾，同时也体现了平等竞争的原则，因此，普遍服务基金的建立为我国电信业的发展创建了
一个平等竞争的平台。


推进普遍服务工作是一项艰巨的工作。在我国建立普遍服
务基金，面临着如何明确普遍服务基金的征收对象、如何界定普遍服务基金的征收范围、如何制定
合理的征收比率、如何对普遍服务的承担者进行成本补偿等一系列问题，妥善解决好这些问题，成
为当前有关部门推进电信普遍服务工作的重点。


我国电信市场竞争格局已初步形成，面对国际、国内电信
市场的新形势，建立公正、透明的普遍服务管理体制，加快普遍服务基金的建立，对我国整体通信
水平的提高具有重要意义。


在我国，电信普遍服务基金作为政府性基金，专款专用，
纳入国家统一的预、决算管理。按照目前财政部对政府性基金的管理要求，我国普遍服务基金的运
作流程为：电信业务经营者向电信主管部门，包括信息产业部和地方通信管理局缴纳普遍服务基
金，信息产业部再将普遍服务基金汇总上缴中央国库。在普遍服务基金的使用上，信息产业部根据
普遍服务项目进展的需要，汇总编制普遍服务项目预算，报财政部批复。在预算得到批复后，信息
产业部根据普遍服务项目进度，向财政部申请拨款，待财政拨款到帐后再向电信企业拨付资金。年
终，信息产业部向财政部报送普遍服务基金汇总决算，汇报本年度普遍服务项目的实施情况。


目前我国的电信体制改革方案已进入操作性阶段，各方面[!--empirenews.page--]
工作都在有条不紊地进行。信息产业部作为电信行业主管部门，正会同财政部、国家发展计划委员
会等部委研究制定在我国建立电信普遍服务基金的具体方案，不久我国就将建立起以普遍服务基金
为核心的普遍服务新体制。由于我国电信总体发展水平不高，存在地区之间的不均衡发展的现状，
现阶段我国电信普遍服务的目标应定位于实现基本语音电话的普遍接入，保证有消费需求的公民能
够享受到基本的语音服务，电信普遍服务的主要受益对象是农村、偏远地区的具有电信消费需求的
潜在用户。随着我国整体经济水平的提高和电信产业的不断发展，我国电信普遍服务的目标会不断
做出调整，普遍服务水平也会不断地得到提高。


摘自新浪科技