《政府价格决策听证办法》对电信资费有何影响？

彭瑞财


国家计委近日发布了修订后的《政府价格决策听证办
法》，进一步完善价格听证制度，这对我国电信业今后价格决策以及价格决定制度将产生重大影
响。据此，本报记者专访了北京邮电大学文法经济学院教授杜振华，请她就此问题发表见解。


记者：２００１年７月２日，国家计委发布实施了《政府
价格决策听证暂行办法》。事隔一年半，国家计委对《暂行办法》作了修订。据了解，新办法将于
２００２年１２月１日正式施行。您认为修订《暂行办法》，出台新办法对今后电信业价格定价有
何重要意义？

杜振华：根据《中华人民共和国价格法》修
订后的《政府价格决策听证办法》的第三条规定，一些基础电信业务是典型的“关系群众切身利益
的事业”和“垄断经营的商品”的政府定价和政府指导定价项目。因此按照相应的规定，这类服务
价格的政府定价或政府指导价必须先经听证、征求意见后方可确定。否则就是“擅自定价”和“非
法定价”。对于这些重大的关系到全国性的基础电信业务资费，即目前由政府定价和政府指导定价
的电信资费，如固定本地电话基本资费、移动电话基本资费的调整等，通过价格听证制度的确立，
提供了汇集各方意见和建议的平台，增加了电信资费制定的透明度。具有重要的意义。


第一，《政府价格决策听证办法》的制定，规范了政
府的价格管制，体现了政府职能的转变。以往，政府管制的产品或服务价格的制定或调整，信息是
在极其不对称的情况下，主要基于生产者的利益来考虑价格的制定和调整问题。因此，很少考虑消
费者的利益。而根据修订后的《听证办法》，今后价格的制定或调整，政府将真正成为市场经济中
凌驾于生产者和消费者之上的管理者，实行不偏不倚的价格管制。这个管制就是从政府的宏观经济
目标和社会目标出发，通过价格听证会全方位收集信息，协调生产者和消费者双方的利益，进而通
过价格管制实现社会福利和社会效率的最大化。


第二，《听证办法》实施，将形成对提供价格管制的
商品或服务的企业降低成本的外在压力。公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价
格，基本上采用的都是成本加成定价法。一方面，由于社会缺乏可供对比的参照成本，价格管制产
品的既定成本往往被作为合理的成本而存在；另一方面，由于企业缺乏降低成本的动力与压力，因
而企业成本不断膨胀，价格听证会也就变成了价格的涨价会。政府价格管制主要是为了解决市场失
灵问题，防止垄断企业通过垄断价格，把一部分消费者剩余转变为生产者剩余，以保护消费者的利
益和促进社会公平的实现；并通过价格管制，建立一种激励机制，刺激企业提高生产效率，降低成
本；保证企业具有一定的自我积累和投资的能力，保持发展潜力。因而，政府必须根据不同产品和
服务的特点制定不同的价格管制办法，形成企业降低成本的内在动力。进而配合《听证办法》，再
从外部形成企业降低成本的外在压力，才能达到政府管制价格的目的。


第三，《听证办法》实施，将进一步完善我国的价格
听证会制度，增加价格决策中的透明度。修订后的《听证办法》对于听证会代表的组成、听证会的
程序、听证会的内容等都做了较严格的规定，通过听证会，对制定或调整价格的必要性、可行性进
行论证，提高价格决策的透明度，推动政府价格管制行政决策机制的创新，对价格决策的民主化产
生积极的作用。



媒体应介入听证会


记者：公开性是公正性的前提，修订后的《听证办法》增
加了“政府价格主管部门应当向社会公布定价的最终结果”的条款，以增强价格决策的透明度。请
问政府主要会以什么方式向社会公布定价结果？


杜振华：公开是听证程序顺利进行的前提条件，也是
防止政府用独断的方式行使价格管制权，提高政府价格决策的科学性和透明度，促进政府价格决策
的民主化和规范化的有力保障。从形式上说，必要资料的公开、代表的公开、最后结果的公开等都
是听证会公开所必需的。听证程序启动后，各种利益集团都会认真对待，并对所提供的信息进行深
入细致的研究。由于生产者与消费者之间利害关系强烈，听证会的公信力极富争议。这时媒体对价
格听证会的前期准备、过程辩论、最终结果的客观公正的跟踪报道，一方面增加了听证会的透明
度，从而引起社会公众的广泛关注与参与；另一方面也加强了对价格听证会的社会舆论监督和社会
公众监督，从而使政府的价格管制真正体现透明的原则。媒体的宣传还要注意正确引导社会公众，
认识到价格听证会是发挥一种使信息更加充分的作用，价格听证会制度有利于扩大消费者的知情权
和决策参与权，有利于消费者对产品和服务成本进行监督，有利于供求双方双向沟通。而不是决定
价格，最后的价格决定仍然是由政府来决策。实行价格听证，应当有助于消除误解，消除信息不对
称性，形成共识，而不是形成新的误解。例如，电信资费的管制原则一般要遵循消费者可承受原
则、成本导向原则、持续发展原则、竞争原则和透明原则等。因此，即使制定了适当的价格，充分
兼顾了公平与效率二者的关系，仍然使一部分消费者认为听证会是“形式主义”。正确的舆论导
向，则有利于消除这种误解。



《听证办法》平衡社会各方面利益关系


记者：修订后的《听证办法》增加了“政府价格主管部门
聘请的听证会代表可以采取自愿报名、单位推荐、委托有关社会团体选拔等方式产生”的内容。您
能否就此项内容增设的意义谈谈您的看法？


杜振华：价格听证会是国家价格决策机关充分听取各
方的意见，制定较为科学合理的价格基础。因此，修订后的《听证办法》的第九条规定：“ 听证
会代表应该具有一定的广泛性、代表性，一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及
相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。”同时，第十条还增加了“政府价格主管部门[!--empirenews.page--]
聘请的听证会代表可以采取自愿报名、单位推荐、委托有关社会团体选拔等方式产生”的内容。这
一方面保证了参加听证会代表的广泛性，使代表的结构趋于合理，使不同的利益集团相应有自身的
代表参加听证会；另一方面也使参加听证会的代表具有一定的素质，会前有必要的时间和空间进行
充分的准备，能够准确充分地表达所代表的利益集团的真实意思。当然，听证会并不是最后决定价
格的决策机构，只是为各方利益集团提供了表达意思的场所，加深政府价格的决策机构对即将出台
的价格的社会可承受程度的理解，从而平衡社会各方面利益关系。在最小的效率损失与社会最大的
公平之间或最小的社会不公平与社会最大的效率之间寻求最佳的平衡点。至于怎样选择，主要根据
政府不同时期的宏观政策目标和重点而定。


简易程序的采用不可损害利益关系人


记者：为降低听证会的行政成本，提高行政效率，还补充
规定“在降低价格或者价格的制定对社会影响较小的情况下，听证会可采取简易程序”。请问简易
程序的最低限度应是怎么样的？


杜振华：竞争是反对垄断力量，保护消费者利益的最
有效手段。因而政府的工作重心应主要放在推进竞争，使市场机制充分发挥作用的方面，从而放松
管制。但在垄断存在时，由于市场失灵，政府就必须实施干预，实行价格管制是防止垄断企业滥用
垄断力量的必要手段。但管制本身必然要增加社会成本的支出，价格听证会就是政府在进行价格决
策时所必需支付的成本之一。为降低听证会的行政成本，提高行政效率，《听证办法》中补充规定
“在降低价格或者价格的制定对社会影响较小的情况下，听证会可采取简易程序”。由于“实行政
府价格决策听证的项目是中央和地方定价目录中关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价
格和自然垄断经营的商品价格。”因而列入听证目录的商品和服务价格既有层次和范围的不同，也
有不同时期价格管制的重点不同。中央政府和地方政府分别就自己所管制的商品或服务的价格的制
定或调整，举行不同范围的价格听证会，并根据价格所调试的范围的不同，采取繁简不同的价格听
证程序，从而做到既体现公正、公开、客观和效率的原则，又可大大节省整个社会价格管制的成本
支出。但简易程序的采用，不能损害利益关系人，即听证会代表产生方式的公开和民主，以及代表
的广泛性和充分表达各方利益集团的真实意思，满足政府对信息的需求为底线。对于降价，虽然可
以推定消费者一定程度的默认，但对于寡头垄断市场的产品价格，政府的管制重点是要防止实力雄
厚的企业可能采取的“倾销”手段，以短期利润损失为代价，打垮对手，赢得长期的市场和垄断利
润。目前我国电信市场从整体上正从垄断走向竞争，政府对电信资费的管制方式必须发生相应的变
化。对电信行业资费的监管，既要避免价格的恶性竞争，保护公众的利益，又要促进各类电信业务
的有序发展，并随着市场竞争的发展，逐步放松管制，通过市场机制的作用进行自我调节。



摘自《通信信息报》