网络中立一波三折 美国上演最后博弈

2011年9月23日刊登在美国第185期《联邦公报》上的《网络开放条例》(以下简称《条例》)原定于11月20日生效，并正式编入《美国联邦法规汇编》第47章。但天有不测风云，在《条例》公布仅一周之后的9月30日，美国最大的通信运营商Verizon公司将《条例》连同联邦通信委员会(FCC)一并告上了联邦哥伦比亚特区巡回上诉法院，诉称FCC根本无权出台此类规章，更无权对互联网进行监管，要求上诉法庭判决《条例》无效，法院随即受理了此案。自此，《条例》进入涉诉状态，正式实施只能暂缓。

其实，这并不是《条例》第一次涉诉。今年年初，在《条例》还未正式对外公布的时候，Verizon等公司就曾因质疑FCC对互联网的监管权及其在网络中立议题上的话语权，联合MetroPCS公司将FCC和《条例》(草案)告上法庭，不过由于当时的《条例》(草案)还未公布，所以无法作为程序法上的诉讼目标，案件只得不了了之。

与前次不同，《条例》现在已经在《联邦公报》上正式公布，其法律状态是“生效而未实施”，按照联邦诉讼法的相关规定，可以作为诉讼标的被诉诸法庭。目前，哥伦比亚特区巡回上诉法院已组建司法小组介入调查，一旦查明《条例》在制定过程中存在违法程序，或者其内容确有违法之处，将判决《条例》无效。

《条例》在生效之后、实施之前还能被诉至法庭，在一定程度上也反映出美国网络中立立法之艰难，利益群体矛盾斗争之复杂。从不同角度看，至少反映了以下三对矛盾斗争(争论)：

以互联网公司、消费者团体为代表的网络中立支持派，与以运营商、设备提供商为代表的反对派之间的斗争

支持派阵营主要是美国各大互联网公司、消费者团体以及一些特殊行业团体，包括谷歌、微软、雅虎、亚马逊、美国消费者联盟、美国图书馆协会等。他们认为，如果不实施网络中立政策，等于是将网络掌控权交给了运营商，由运营商来决定在网络上传输什么数据，这将造成“信息领域的种族隔离”，导致所谓的“双重互联网”，这明显违背了互联网公平、自由、开放的原则，将严重危害互联网行业的创新与活力，限制消费者的自由，损害消费者的利益。反对派阵营主要由美国各大ISP和设备提供商所组成，包括AT&T、Comcast、Verizon等。反对派投入巨资游说国会，他们认为，ISP对网络实施分级服务，只是希望保留网络“快速通道”的收费权。而是否推出分级服务，应由市场来决定，政府不应当出手干预。如果实施网络中立政策，将抑制互联网的发展，迫使运营商将网络升级成本转嫁给消费者，最终损害消费者的利益。

FCC权力之争，即FCC究竟有没有互联网监管权之争

事实上，有关FCC的互联网监管权的质疑由来已久，FCC自己对此也无确切把握(国会并未正式授权，法律中也找不到法律条文支持)。一直以来，FCC对互联网的监管只是摸着石头过河，FCC所倡导的网络中立，其实是一种对自身监管有效性的试探，但与之相伴的则是不曾停歇的反对之声。2010年7月30日，参众两院议员联合提出共同决议案，专门就宽带互联网业务监管一事向FCC提出正式警告，声称“除非国会的正式授权，否则，FCC没有权力对宽带互联网业务进行监管”；2010年年底，《条例》出台后，国会专门对此发布公告，公开质疑FCC的权限，认为FCC在互联网管理问题上“手伸得太长”；2011年2月，共和党在众议院联合通过了一项共同决议，正式对外宣称共和党人对FCC监管互联网和宽带产业持反对态度。

美国两党之间的斗争

在这场空前激烈的争论中，支持派和反对派的背后还分别站着美国的民主、共和两大党派。2006年，FCC的网络中立概念提出伊始就遭到了当时执政的共和党的反对与压制。2008年小布什卸任之前，网络中立立法在美国几乎走入绝境。2008年11月，奥巴马当选美国总统。民主党出身的奥巴马在竞选时就承诺将支持网络中立，呼吁网络开放，这给了网络中立的支持者一丝希望。紧接着，2009年1月，FCC新任主席朱利叶斯·格纳考斯基上任。作为奥巴马的最高科技顾问，格纳考斯基大力支持网络中立立法，上任后立法进程加快，2010年12月，FCC内部对《条例》(草案)进行投票，包括主席在内的3位民主党委员所投下的支持票战胜了2位共和党委员所投下的反对票。直至今年4月份，共和党人控制的众议院曾投票试图推翻《条例》，但由于民主党人控制着参议院，加之奥巴马总统在众议员投票之后明确表示将否决一切反对《条例》的意见，共和党人只得作罢。

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在美国电信业发展史上曾有两次大争论：1930年美国长途电话和本地电话的利益冲突引发第一次大争论；1996年美国电信运营商和有线运营商的冲突引发第二次大争论。而此次网络中立之争可以看做美国电信史上第三次大争论，对峙双方历经多年的针锋相对，僵持不下，本次《条例》涉诉更是将斗争推向白热化。案件结局和《条例》的最终命运虽无法预测，但美国通信界对于诉讼一事有句老话：“如果你是一家通信公司，联邦哥伦比亚特区是个不错的选择。”另外，本次负责审理的联邦哥伦比亚特区上诉法院，恰好是2010年Comcast公司诉FCC一案的主审法院，而主审法官David Tattle就是Comcast案三人审判小组的成员。2010年4月，审判小组判决FCC败诉。判决书这样写道：“由于FCC无法充分解释其网络中立的相关监管权力究竟来自国会所制定的哪一部法律或者哪一条授权，因此，我们判定FCC没有权力对互联网供应商行使任何网络中立方面的监管权力……FCC禁止Comcast公司干涉其顾客使用点对点网络应用软件，这种权力的运用应当有法律明文规定。但可惜的是，我们并没有找到法律条文依据，而FCC也拿不出任何有效的授权证据来提供给法庭。事实上，我们几乎可以断定，对于网络中立，FCC从未有过任何明确的受托权责……”