电力市场改革从售电侧入手

随着我国市场经济的深入发展，电力市场化改革的推进刻不容缓。市场化的核心问题体现在价格的自由竞争上，因而电力改革的核心是全面市场化取向的电价制度的改革。

明确改革方向为“放开两边，管住中间”

目前，我国电价改革已经完成由旧的计划经济体制向市场经济体制转变的两次跨越，但当前电价机制仍非常不合理。主要问题即是应属于竞争环节的发电侧和售电侧的电价受经济垄断和行政垄断。

一方面，国网公司的“统购包销”模式对电价经济垄断。由于发电企业把生产的全部电量出售给国网公司，再由国网公司加价转售给用户，在这种统购包销的交易模式下，国网公司是单一的电能购买者，也是面向用户的唯一电能销售者。目前的电价改革中，虽然国网公司提出了竞价上网，但还是以统购包销的方式主导着电力市场。

另一方面，发改委行政垄断审批电价。事实上，目前主要的问题不是出在国家电网的经济垄断上，而是出在发改委对价格的行政垄断上。因为垄断的本质是对价格垄断，而价格都是由发改委审批而来，央企在价格上没有话语权，不能通过直接定价来攫取垄断利润。实际上，国网公司为核定优惠电价，需要 “跑部钱进”。发改委的行政权力在这过程中得到极大的发挥，而垄断腐败这口黑锅却由电力企业背着。这是我国当前电力体制中最为敏感的电价问题的症结所在。因此，中国电力垄断的根源在于行政性垄断，尤其是电价形成机制的行政性垄断。

如果把发电和售电的价格比喻成电价构成的两边的话，那么输配电价就是电价构成的中间环节。从电力发、输、配、售四环节的自然属性看，发电和售电是竞争环节，应引入竞争机制，打破上述两种垄断;而输配作为中间的电网环节，则是自然垄断性质的，成本、规模、安全等因素决定了并不是所有的主体都可以拉电网，因此，放开中间，在输配电网环节自由竞争是不符合自然垄断的基本规律的。因而，输配电价必须形成管制电价。

综上，“放开两边，管住中间”无疑是下一步电价改革的发展方向。即将发电和售电环节推入竞争领域，把输电和配电环节保持在自然垄断领域，建立通过听证会形成成本更加合理的、能被消费者接受的、固定收益的、过网费形式的输配电价生成机制。归纳上述，如果中国的电力改革以打破垄断为手段，其实质内容可以概括为三句话，即保留自然垄断，打破经济垄断，废除行政垄断。

从售电侧切入有序推进电力改革

对于如何“放开两边”，由于已实现厂网分离，发电侧改革已经相对成熟，关键是要在售电侧推进电力改革。以实现发售两端的厂商和大用户直接对接。改变目前国家电网“统购包销”的格局。一方面，全面推进大用户和厂商直接见面;另一方面，在售电侧培育私人售电公司和电力期货交易所。最终实现“多买方—多卖方的市场结构”，国家电网变赚取价差为收取过网费。

具体而言，首先，逐步放开用户端的购电选择权，促进电力用户参与市场竞争，形成多个购售电主体竞争的格局。大用户和厂商直接见面的现实意义在于促进合理价格机制的形成、合理市场竞争机制的建立，促进电力市场建设的完善。

其次，当前应着手在售电侧培育售电主体，即组建私人售电公司和电力交易所。大用户直购电是为了追求质优价廉的电力为自己所用，因此电力改革仅重视大用户的用电选择权是远远不够的。对分散的小用户怎么办，需要通过私人售电公司把它们组织起来，以团购的方式和厂商谈判，或把买来的电以用电卡的方式卖给分散的小用户。中国目前没有售电公司，而在国外有大量的售电公司，是它们穿针引线，聚合分散用户和厂商直接见面。

在售电侧不仅要培育售电公司，还要建立电力交易所。德、美等发达国家已经建立起大型的电力交易所，它们的电力预测并不是由像发改委这样的部门人为决定，而是一个市场化的概念。但是，中国缺乏对电力的规划和预测，仅专注于电价的审批权，所以电力总是在“多了多了少了少了”的波动中，不是过剩就是电荒。而电力交易所的重要意义就在于它引进了金融的概念，能够预测不同季节不同时点的电价。不可否认，部分人可能会利用电力期货交易进行套利，但套期保值仍是期货交易最根本的职能，如果有大量的电力企业能运用套期保值，将有利于控制风险，预测电力价格。

对于如何“管住中间”，由于中间的输配电属于自然垄断环节，输电网应该采取收过网费的方式，像高速公路(行情 专区)收费一样，构造一个电源竞价上网的全国性竞争平台，实现资源优化配置，最终将消费电价降下来。

其中电网环节的价格制定是关键。一方面成本的核算要合理推进，另一方面基于一定的利润分成比例决定每一度电的收费标准。对于定价主体，电网这一段是不能由国网公司自行决定价格，也不能简单地由发改委审批决定。而应由发改委组织听证会，根据输电网的经营业务成本加上一定的利润率水平初步确定过网费，并经国家审计部门核定后确认。这种定价方法，既能体现公共产品的服务职能，又能维持国网公司自身的生存发展。

售电侧的电力市场化也将有助于探索下一步输配分开。随着改革的深入和技术水平的提高，未来输电和配电是否同样可以分开，在配电环节也引入竞争，这是可以探索的。但笔者认为发输配售四个环节中，一定要在解决完主辅分离之后，先实现配售分离，再来考虑输配分开。售电侧的电力市场化反过来将有助于探索输配分开，加快形成输配电企业的成本规则，在输电、配电环节建立科学、规范、透明的电价管理制度，促进电网的公平开放。

(刘纪鹏系中国政法大学资本研究中心主任、博士生导师，中国企业改革与发展研究会副会长;冯娜系财政部财政科学研究所硕士研究生)