李志青：“补贴”救得了光伏产业吗？

6月14日，国务院颁布大气版“国十条”，力促大气污染防治，其中第六条规定“推行激励与约束并举的节能减排新机制，加大排污费征收力度。加大对大气污染防治的信贷支持。加强国际合作，大力培育环保、新能源产业”，其抓手之一便是进一步加强和保障光伏产业健康发展，具体针对措施则体现为“完善光伏发电电价支持政策，制定光伏电站分区域上网标杆电价，扩大可再生能源基金规模，保障对分布式光伏发电按电量补贴的资金及时发放到位”。
为此，16日，国家能源局召开促进光伏产业健康发展座谈会，研究分布式光伏发电发展具体措施，并对分布式光伏发电示范区建设工作进行部署。可以发现，近期围绕光伏产业的产能过剩，以及外部贸易环境的恶化，如何真正刺激并适时启动内需市场已成迫在眉睫，而上网电价的补贴则成为重要推手，与此前侧重于供应方的补贴形式有所不同的是，本次补贴明确为“发电的上网补贴”，即补贴将侧重于需求方，发了多少电量就补贴多少。该做法一方面是吸收了国际上其他国家在光伏发电及发展上采取补贴政策的成功经验，另一方面也是为了避免供应方补贴措施下所发生的各种“骗补”行为。即便如此，我们仍有必要未雨绸缪，探索出一条提高补贴效率，同时又能真正面向市场的光伏产业发展之道。
就世界范围来看，补贴政策的用处主要有二，一是“促新”，即鼓励和刺激创新和创造。尤其是在产业生命周期的初期，各种技术和产品及设备都仍处于“襁褓”之中，仍面临着来自传统领域的抵触和竞争，并有“夭折”的可能，故而，外部世界有必要予以保护和支撑，这一点在多次产业革命或技术革命的发展历程中都得到印证，包括本轮产业革命，对于各种新兴的绿色环保产业以及智能技术，各国政府也都予以大力扶持;二，补贴的第二种功效是“护弱”，即保护和维护弱势群体。基于产业的轮换，市场的变革等因素，新兴产业崛起必然意味着某些其他产业的相应衰弱，由此，利益在群体间转移，并形成新的弱势群体，出于维系效率与公平间的平衡，社会经济也有必要对此采取进行必要的保护措施。
值得注意的是，具体到光伏产业，我们可以发现，上述两种补贴名义上的需要竟然同时适用。一方面，光伏产业显然属于新兴的产业，相对于人类延用了100多年的传统能源品种和供能方式，利用太阳能及其分布式供能的特征显然都是极大的变革，一种可以带领我们迈向可持续发展道路的能源利用革命，对此，我们没有理由予以反对，反而还应该进行积极地支持，譬如补贴。另一方面，作为新兴产业，出乎人们意料之外的则是，在工业化时代的资本-制造-贸易的系统推动下，我们竟然能够在短短几年的时间里就创造出巨大的产能，这固然表明全球技术变革的周期在不断缩短，更为重要的是，随着全球一体化的深入，世界任何角落的任何微小禀赋优势都可以在短期内被无限放大，并转化为产出，也就是说，正是发达国家研发优势与发展中国家的制造优势间的无缝衔接，再加上自由的贸易条件，才足以让全球的新兴产业几乎在瞬间“老化”，其能力也被提前“透支”，从而显现出与传统产业产能过剩相似的迹象。“透支产能”的结果是，新兴产业具备了上述第二种的补贴诉求，及产业保护。最后的结果是，刺激创新与保护产业同时成为了光伏补贴政策的理由，而受制于不利的国际市场形势，从能源局已经执行的“金太阳”计划到将要执行的光伏发电补贴的数轮补贴政策来看，后者甚至取代了前者，成为补贴的重要目标。
问题在于，补贴真的足以拯救我们的光伏产业吗?事实上，在历次的补贴政策下，我们似乎陷入了一个由“补贴”形成的发展路径，先是通过各种补贴(明补和暗补)来鼓励和刺激光伏产业的发展(供给端)，进而鼓励和刺激光伏电站的建设(需求端)，再继而鼓励和刺激光伏发电(需求端)。就目前的情况而言，供给端的补贴仅创造了产出，未形成需求，而需求端的补贴则消化先前的产能，却未能拉动需求，最终光伏产业的发展，从供给到需求都严重依赖于补贴过活。具体到产业整体，这样的结果实则有违补贴政策“促新和护弱”的真实本意，就“促新”而言，补贴未能有效提升竞争力，就“护弱”而言，补贴也未能创造真正的需求市场(各种发现和未发现的“骗补”)。
究其因，仍在于我们现行的光伏补贴政策有越位和错位之嫌。一则，补贴政策不能逾越光伏产业作为新兴产业的产业特征和界限，二则，补贴的重点也就不能超越产业发展现阶段的瓶颈之处，那仍旧是技术创新，三则，产业保护绝非补贴的理由和重点。如果一定要将光伏产业或其过剩产能作为“弱势群体”进行保护并补贴的话，那就保护的最终效果和补贴资源的有效配置而言，最直接而有效的便是为光伏企业的破产兼并失业买单。而光伏产业的供求，还是交由市场自己决定为好。