电信改革目标 提高公众福利

中国社科院研究员张昕竹有些人认为，改革的目标是有效竞争。这种观点混淆了目标和手
段，因为
形成有效竞争不过是达到电信改革目标的手段。另外，很多人认为，改革的目标是提高生产和配置
效率。这个观点也是片面的，提高效率只是改善经济福利的重要手段之一，因为改善收入分配状况
同样可以提高社会福利。



还有一个被广为引述的观点：改革是为了维护消费者的利益。这种观点实际上是西方发
达社会普遍接受的理念，但将这个观点搬到中国来必须小心，因为在不同的经济体内部，电信服务
消费者的内涵是不同的：在西方，由于基本电信业务已经实现普遍接入，因此消费者的概念与公众
的概念是基本一致的，但在中国，电话普及率还只有20％，所以即使是消费者利益也不过是少数人
的利益。如果说过去的政策和体制过于保护了运营商的利益，那么把改革的目标定在提高消费者利
益上，实际上还是等于保护少数人的利益，只不过受益的群体从厂商变成少数消费者而已。



因此，把改善公众福利作为电信改革的目标是不容置疑的。那么对中国来讲，在80％以
上的公众仍然没有享受到基本电信服务时，多数人的利益是什么呢？这就是电信产业的发展，使他
们能够尽快享受到作为现代社会最基本的基础设施服务———电信服务。



既然电信改革的目标是电信业的发展，那么关键问题是如何有效地促进电信业的发展。
很多人认为，促进电信业发展的关键在于形成有效竞争，或者说竞争比垄断能更好地促进电信业的
发展。从本质上讲，这个观点是正确的，但这种观点也使人们容易忽视竞争与发展之间的潜在矛
盾，因此，竞争还必须与普遍服务等其它规制政策结合起来。



只有建立一种机制，解决好电信业发展与竞争的关系，有效竞争才能真正促进电信业的
发展。由于电信业所需的高额投资以及由于各种原因所造成的成本不均匀性，电信市场从本质上分
割成营利和非营利的市场，如果没有建立像普遍服务基金这样的竞争中性的机制，竞争只会发生在
营利的市场，并因此摧毁现有的提供普遍服务的交叉补贴机制赖以存在的基础，在这种情况下，切
分很可能不利于普遍服务政策的实施和电信业的发展，因而也就不符合公共利益。



在满足公共利益原则的规制控制下，主导运营商并非天然地具有排斥竞争对手的动机。
有人认为应该将电信业的自然垄断部分如市话切出来，然后在垂直业务上开放竞争。这种方案的好
处是，由于切分后主导运营商在垂直业务上没有任何利益，所以不会有厚此薄彼的行为。但这种重
组思路的缺点是：首先，垂直分离会损失范围经济，因为分离意味着需要重复共同成本；其次，分
离会产生很多交易成本：一方面分离会使很多内部交易变成了市场交易；另一方面，当存在共同成
本时，如何分离瓶颈部分并不是一件容易的事；更重要的是，电信业是一个技术进步飞快的行业，
因此很难保证结构分离的合理性。



由此可以看出，形成有效竞争的关键在于两方面：一是市场准入，形成数网竞争的格
局；二是制定符合公共利益的规制政策作为保障，而不是单纯依赖非对称规制或者产业重组。这二
者相辅相成，缺一不可。当然，合理的规制政策的制定与实施还需要对电信业的监管体制进一步改
革。从这个意义上讲，今后电信改革的任务更重要的在于改善和加强规制政策的制定与实施。