ITU第16届全权代表大会可能带来内部深刻变革

深秋时节，摩洛哥城市马拉喀什即将迎来国际电信联盟（I
?TU）第16届全权代表大会的开幕。对于业界人士来说，这次会议的意义非同小可，因为每四年
召开一次的全权代表大会是ITU最高的政策制订机构，会上将确定ITU未来五年的战略方向，选举
新的高层官员，并依照产业的发展形势和需要制订新的政策。可以说，全权代表大会是ITU所有成
员决策未来的重大时刻。


在这些内容之外，更令人瞩目的是全权大会可能带来的ITU
自身的深刻变革。此次大会召开之际正值全球电信业普遍陷入低迷之时，各国政府都在思考电信业
如何发展，众多全球性的电信公司也正在经历大刀阔斧的改革以求浴火重生。作为全球最大最权威
的电信国际组织，ITU自身也步入了改革的重要关口，其中关键何在？本报记者日前采访了行将赴
会的中国政府代表团副团长———信息产业部外事司副司长瞿文初，并拜访了我国曾驻ITU的官
员，了解到ITU在改革过程中面临的问题。标准制订滞后于技术发展


作为一个成立于1865年、有着137年历史的组织，ITU走过
的道路上一直有改革相伴。“新的改革是从1989年开始的。”曾参与ITU事务的官员回忆道。1989
年，ITU在法国尼斯召开全权大会后，电信发展局（BDT）成立，旨在加大力度改善发展中国家和
地区的通信状况。尼斯全权大会对ITU的结构、运作、工作方法产生了重大的影响，使ITU的资源
得到了重估。


1992年，特别全权大会在日内瓦召开，ITU进行了大规模的
重组，目的是为ITU提供更大的伸缩性，以便适应日益复杂、充满竞争的环境。重组后，ITU的机
构整合为三大部门：电信标准局（I?TU－T）、无线电通信局（ITU－R）及电信发展局
（ITU－D）。


从20世纪90年代中期开始，通信业的环境出现了巨大的变
化，技术的发展呈现出一日千里的势头，各国电信政策松动，世界贸易组织的各成员经济体之间在
1997年达成了《基础电信协议》……在这个快速变化的电信环境下，ITU本应该对电信业保持适宜
性及敏感度并真正引领整个行业的走向，但专家称，ITU－T和ITU－R这两个标准化局却明显出现
了不适应形势的现象。


在通信技术日新月异的发展中，ITU在标准制订方面表现得
决策缓慢，过于滞后。细数当今的几大热门技术，比如GSM、IP和3G，都未曾从ITU那里得到应有
的支持。在数字移动通信技术刚刚兴起时，ITU迟迟拿不出统一的标准，结果是欧洲电信标准协会
（ETSI）自行确立了统一的GSM标准，才使得该技术在全球得以风行。而Internet技术一开始更是
遭到了ITU的不屑，认为它不应列入“电信技术”的范畴。时至今日，ITU可以说还一直游离于In
?ternet的发展之外，对于这项早已被全球接受并为之欢喜的技术，ITU只能算得上是一个过于谨
慎的看客。而谈及如今热门的3G，ITU恐怕早已成了各大电信公司埋怨的对象。由于ITU没有及时
制订3G标准，在经营方面也未给出指导性的建议，一些国家的3G牌照拍卖让众多电信公司尝尽了
苦果，3G标准迟迟不能统一又给商用服务的开展设下了巨大的障碍。如此怎能让人们再把ITU的决
策当作是通信界的“圣经”？


其实，在ITU这样一个国际组织中，这些失误几乎是不可避
免的。ITU是一个政府间组织，在电信标准制订方面，ITU采用的是协商一致的制度，只要有反对
的声音，决议就被搁置。而电信标准往往又是由欧美发达国家的大公司提出来的，不可避免地会带
有片面的利益因素。但是为了达到成员间的平衡，ITU始终采取面面兼顾的做法，使得有时决议很
早就提出，但该表决的时候却不表决，电信标准制订的过程一延再延，大大滞后于电信技术本身的
发展步伐。ITU本应是一个推动电信发展的组织，但实际上往往被动地跟进。在这一点上，ETSI可
以说是比ITU要成功，至少是在工作效率上，该组织在表决时采用“少数服从多数”的方式，因此
其效率要远远优于ITU。数字鸿沟呼唤实质性举措


“ITU的地位已经在下降。”瞿文初一语中的。实际上，造
成电信标准制订缓慢的决策程序只是一个表面现象，其根源在于ITU的组织宗旨和贫富国家差距之
间的矛盾。


ITU为国际电信业界的交流架起了桥梁，它的一个最重要的
任务就是推动发展中国家和地区的电信事业发展。ITU的重要机构———世界电信发展大会就是专
为此而设立的。然而，正如大多数的国际组织一样，南北问题始终是一个难解的症结。ITU宣扬的
口号是“公平、合理、科学”，这无可厚非，但是这些原则实现起来却有相当大的难度。就拿电信
标准来说，先进的技术掌握在发达国家手中，如果从有利于技术发展的角度说，决策时当然应该倾
向发达国家的意见，但是，这样一来，发展中国家今后势必会面临技术转让费、设备引进等方面的
门槛。这是一个两难的抉择，字面上的“公平、合理”后隐含着种种力量的矛盾和较量，而ITU也
在力求实现这些理想的同时，无可奈何地放慢了工作的进程。


公平地说，在改善发展中国家和地区的通信情况方面，ITU
一直在努力。从三届世界电信发展大会公布的数字看，在发达国家和发展中国家之间，电信设施普
及率或是电话入户百分率的差距已经大大地缩小了，全球85％的人口拥有电话线总数的45％。在
数字鸿沟的问题上，ITU可以说是给予了相当高的重视，在今年的世界电信发展大会上，数字鸿沟
也被作为会议的主要议题来研究。可是这个问题被谈了又谈，却没有出台任何实质性的解决方案和
有效措施。数字鸿沟问题已经超出了电信业的范畴，这不仅仅是基础设施的差距，还是知识的差
距、社会发展程度的差距。数字鸿沟仍在折磨着发展中国家和地区那些渴求科技的人们，也许，这
个问题已经不是I?TU这样一个国际电信组织所能解决的了。


ITU一直在努力通过改革以适应电信环境，对电信发展作出
更快速、准确的反应。可是，在业内人士看来，ITU的改革一直都是温和的、改良性的，难以触及
根本。这就难怪ITU不仅未能真正引领整个行业的走向，还总是在和电信业本身的竞跑中落于下[!--empirenews.page--]
风。在近几年电信业发展历经风光又遭遇低迷时，坐拥全球电信业发展资料的ITU甚至未能站在应
有的角度对业界发出警告，而今也仍然是一副束手无策的样子。可是电信公司们希望看到的不是一
个“亡羊”后费力“补牢”的ITU，而是一个可以在繁华时警示清醒、在衰落时能给以鼓励、在危
难时能提供帮助和建议的国际电信联盟。在第16届全权代表大会召开之际，全球电信业的精英又将
会聚到一起，ITU一场深刻的改革已经势在必行。



摘自《人民邮电报》